Politika i demokracija

Analiza: Gradonačelnici u Saboru ne promoviraju interese svojih gradova

Matej Sever / 3. kolovoza 2017. / Članci / čita se 12 minuta

Zastupnici Hrvatskog sabora postavili su – od parlamentarnih izbora 2003. pa do parlamentarnih izbora 2015. godine – 2162 usmena zastupnička pitanja. Od toga 17,06% otpada na usmena zastupnička pitanja lokalnog karaktera, a u skupini tih pitanja 10,29% – odnosno, njih 38 – postavili su zastupnici koji su u tom trenutku obnašali izvršnu vlast na lokalnoj razini, tj. bili su gradonačelnici

  • Tekst predstavlja sažetak rada prijavljenog na ovogodišnji natječaj Rektorove nagrade, pisanim pod mentorstvom doc. dr. sc. Višeslava Raosa (FPZG).

Zakonodavna su tijela – ili bi trebala biti – ključna institucija u suvremenim predstavničkim demokracijama, ponajprije zbog funkcija koje skupštine, kongresi ili parlamenti obavljaju. Između ostalih, veoma se važnom funkcijom smatra predstavljanje građana te povezivanje građana i vlasti, a zbog važnosti tih zadataka za politički sustav te razlika među zakonodavnim tijelima u njihovu obavljanju, shvaćanje zakonodavnih tijela presudna je sastavnica svakog pokušaja općenitijeg razumijevanja politike (Kreppel, 2013). Stoga ne čudi da se interes  usmjerava na djelovanje političkih predstavnika nakon njihovog izbora – na analizu odabira njihovih, najopćenitije rečeno, „natjecateljskih strategija“ kojima djeluju u svrhu reizbora, unaprjeđivanja reputacije u svojim izbornim jedinicama itd. (Martin, 2011a).

U ovom slučaju pažnja je posvećena parlamentarnim predstavnicima koji su u svome djelovanju u Hrvatskom saboru usmjereni na nacionalne ili lokalne interese, s posebnim naglaskom na zastupnike koji istovremeno obnašaju izvršnu vlast na lokalnim razinama, odnosno istovremeno obnašaju i gradonačelničku dužnost. Iako se lokalni izbori u centraliziranim zemljama – pa tako i Hrvatskoj – mogu smatrati izborima nižeg reda, izbori u općinama, gradovima i županijama svakako suznačajni, kao i dužnosti načelnika, gradonačelnika te župana.

Temeljno pitanje na koje će u nastavku teksta biti ponuđen odgovor je sljedeće: u kolikoj su mjeri, zapravo, lokalni izvršni čelnici (gradonačelnici) koristili mogućnosti proizašle iz saborskih dužnosti za bavljenje lokalnim temama, odnosno za zastupanje lokalnih interesa?

Kako bi se navedeno istražilo korištena je analiza sadržaja usmenih zastupničkih pitanja postavljenih u petom, šestom i sedmom sazivu Hrvatskog sabora, odnosno u razdoblju od parlamentarnih izbora 2003. godine do parlamentarnih izbora 2015. godine.[1] Naglasak je stavljen na analizu usmenih zastupničkih pitanja kodiranih na temelju lokalnih karakteristika što pruža jedinstvenu priliku za identifikaciju zastupničkih uloga, tj. omogućuje uvid u tematiku kojom se pojedini zastupnici bave (Martin, 2011b). Jer, iako je uobičajeno da parlamentarni predstavnici koriste pitanja kao alat za kontrolu vlade te putem njih zahtijevaju različite informacije, oni isto tako mogu značajno zastupati interese svojih izbornih jedinica (Bailer, 2011).

Pripadnici dviju najjačih stranaka  postavili su i najveći broj usmenih zastupničkih pitanja lokalnog karaktera – SDP (12) i HDZ (11) , a slijede ih IDS (6) i HSLS (4), kao i HSS (2), HSP (1), HDSSB (1) te nezavisni (1)

Zastupnička pitanja, naime, pripadaju onim parlamentarnim aktivnostima kojima namjera nije donošenje novih zakona (ili određena izmjena postojećih), a iako mnoga istraživanja ukazuju na značajan rast nezakonodavnih aktivnosti u nizu europskih predstavničkih tijela (Green-Pedersen, 2010), istraživanja u čijem su fokusu upravo nezakonodavne aktivnosti poprilično su zanemarena (Russo i Wiberg, 2010). Stoga se može zaključiti kako istraživanje nezakonodavnih aktivnosti predstavlja „inovativnu strategiju za pružanje odgovora na temeljna istraživačka pitanja o predstavničkim tijelima“ (Russo, 2011).

Prije analize najkorisnije je iznijeti osnovnu pretpostavku da bi kasnije – nakon analize – ona bila i provjerena. Autor tako pretpostavlja sljedeće: zastupnici-gradonačelnici – zbog svoje veće povezanosti s lokalnim izbornim jedinicama i većim interesom u lokalnim poslovima – postavljaju značajno više usmenih zastupničkih pitanja lokalnog karaktera od zastupnika koji ne obnašaju gradonačelničke dužnosti.

Naime, analiza zastupničkih pitanja otkriva – između ostalog – interese u nacionalnim, nadnacionalnim ili lokalnim temama i problemima (Martin, 2011b). Kako bi se ti interesi istražili, usmena su zastupnička pitanja tematski analizirana te da bi se određeno pitanje smatralo lokalnim, moralo je zadovoljiti barem jednu od sljedećih karakteristika (Martin, 2011b):

a) Je li zastupnik naročito spomenuo izbornu jedinicu? Na pr., je li zastupnik rekao „u mojoj izbornoj jedinici“ ili je nazvao njenim imenom?;

b) Je li zastupnik spomenuo geografsku lokaciju koju koder može povezati sa zastupnikovom izbornom jedinicom?;

c) Je li zastupnik spomenuo birača iz svoje izborne jedinice ili neki specifični slučaj koji se tiče neke osobe za koju se može zaključiti da stanovnik izborne jedinice koju predstavlja taj zastupnik?;

d) Je li zastupnik spomenuo određeni objekt ili ustanovu koju koder može povezati sa zastupnikovom izbornom jedinicom?;

e) Je li zastupnik spomenuo određenu organizaciju ili tvrtku koju koder može povezati sa zastupnikovom izbornom jedinicom?;

f) Je li zastupnik spomenuo događaj (npr. lokalnu proslavu/događanje) kojeg koder može povezati sa zastupnikovom izbornom jedinicom?

Prije prikaza rezultata analize sadržaja ovdje su – zbog ilustracije – navedena dva pitanja od kojih prvo nema lokalni karakter, dok drugo sadrži određene lokalne karakteristike:

  1. Je li u sklopu Programa gospodarskog oporavka Vlada Republike Hrvatske revidirala službeni stav Republike Hrvatske prema antifašizmu? (Goran Beus Richembergh (HNS), 26. siječnja 2011. godine)
  2. Kada će se u proračun staviti stavka za izgradnju studentskog restorana u Varaždinu? (Ivan Čehok (HSLS), 23. rujna 2009. godine).[2]

 

Zastupnici Hrvatskog sabora postavili su – od parlamentarnih izbora 2003. pa do parlamentarnih izbora 2015. godine – 2162 usmena zastupnička pitanja. Od toga 17,06% otpada na usmena zastupnička pitanja lokalnog karaktera, a u skupini tih pitanja 10,29% – odnosno, njih 38 – postavili su zastupnici koji su u tom trenutku obnašali izvršnu vlast na lokalnoj razini, tj. bili su gradonačelnici.

Detaljnije, osim što usmena zastupnička pitanja lokalnog karaktera ni u jednom sazivu Hrvatskog sabora (peti saziv – 18,17%, šesti saziv – 14,82%, sedmi saziv – 19,70%) nisu činila ni trećinu od ukupnog broja postavljenih usmenih zastupničkih pitanja, saborski zastupnici s dvojnim mandatom (zastupnici-gradonačelnici) ni u jednom sazivu Sabora (peti saziv – 4,19%, šesti saziv – 22,33%, sedmi saziv – 7,40%) nisu postavili (ni približno) trećinu usmenih pitanja koja su – na bilo koji način – povezana s lokalnom tematikom.

Po pitanju stranačke pripadnosti, pripadnici dviju najjačih stranaka u Hrvatskoj postavili su i najveći broj usmenih zastupničkih pitanja lokalnog karaktera – SDP (12) i HDZ (11) tako se nalaze na vrhu, a slijede ih IDS (6) i HSLS (4), kao i HSS (2), HSP (1), HDSSB (1) te nezavisni (1). Iako se može reći kako HDZ i SDP pripadaju strankama s visokim stupnjem nacionalizacije, zanimljivo je kako regionalne stranke s visokom razinom lokalne biračke potpore – IDS i HDSSB (a može se reći i HSP) – ne zauzimaju prva mjesta u broju postavljenih pitanja. Neupitno je, a i može se očekivati, da bi upravo te i takve stranke trebale biti podosta glasnije u zastupanju određenih regionalnih/lokalnih interesa, a posebno ako se i u obzir uzme vrlo čest gradonačelnički status njihovih zastupnika.

Lokalne teme koje su svoje mjesto pronašle u istraživanim usmenim zastupničkim pitanjima ponajviše se odnose na probleme „zapostavljenosti“ određenih gradova, županija i regija, izgradnje (nadogradnje) vrtića, škola i bolnica, propadanja „prepoznatljivih“ lokalnih poduzeća i tvornica, problema povezanosti otoka i mora, ali i osnivanja biskupija. Isto tako, zastupnici-gradonačelnici znali su koristiti usmena zastupnička pitanja kao „alat“ upozoravanja na određene kaznene postupke koji opterećuju hrvatsku političku scenu. Izneseni problemi, zapažanja i upozorenja podjednako dolaze iz svih krajeva Hrvatske – približno jednak je broj postavljenih usmenih zastupničkih pitanja koja predstavljaju probleme i zapažanja obalne i kontinentalne Hrvatske, a, isto tako, sve su regije podjednako zastupljene (nevezano uz istovremeno obavljanje zastupničke i gradonačelničke dužnosti).

Važno je sada usmjeriti pozornost na karakteristiku hrvatskoga političkog sustava koja – uz prikaze rezultata analize usmenih zastupničkih pitanja sasvim opravdano – izaziva mnoge kontroverze: riječ je o istodobnom obavljanju nekoliko izbornih političkih funkcija.

Važna značajka hrvatskog političkog i stranačkog sustava svakako je mogućnost obavljanja istodobnog saborskog i lokalnog mandata (osim dužnosti župana i gradonačelnika grada Zagreba). Ova mogućnost, naime, dovodi do situacije u kojoj zastupnik koji istovremeno obavlja i gradonačelničku (ili načelničku) funkciju na državnoj razini pripada zakonodavnoj vlasti, a na lokalnoj razini izvršnoj. Ovakva situacija „potencijalno otvara prostor za sukob interesa, a stvara i podlogu da zastupnik neopravdano utječe na usmjeravanje državnih sredstava u matičnu jedinicu lokalne samouprave (pork-barrelling) te se – nikako manje značajno – u pitanje dovodi kvalitetno obnašanje mandata (Raos, 2013).

Navedene se „opasnosti“ nikako ne smiju zanemariti, no – u slučaju da njihov intenzitet nije dovoljno snažan i uvjerljiv – analiza usmenih zastupničkih pitanja prikazana u ovom tekstu dodatno naglašava važnost promišljanja o istovremenom obavljanju nekoliko političkih funkcija. Rezultati istraživanja usmenih zastupničkih pitanja postavljenih u Hrvatskom saboru u periodu od parlamentarnih izbora 2003. do parlamentarnih izbora 2015. godine pokazuju kako saborski zastupnici-gradonačelnici iznimno slabo koriste mogućnosti proizašle iz saborskih dužnosti za bavljenje lokalnim temama, odnosno za zastupanje lokalnih interesa. Stoga, s jedne strane, „opasnosti“ koje proizlaze spajanjem lokalnog i parlamentarnog mandata te, s druge strane, snažna inertnost u zastupanju lokalnih interesa u Saboru od strane zastupnika-gradonačelnika zajedno upućuju na eksplicitan propust te na nužnu izmjenu zakonodavnog okvira hrvatskog političkog i stranačkog sustava u pitanjima istodobnog obavljanja nekoliko izbornih političkih funkcija.

  • Autor je student diplomskog studija politologije na Fakultetu političkih znanosti i mladi istraživač u Centru za empirijska politološka istrživanja (CEPIS).

Literatura:

Bailer, Stefanie (2011) People’s Voice or Information Pool? The Role of, and Reasons for, Parliamentary Questions in the Swiss Parliament. The Journal of Legislative Studies 17(3): 302-314.

Čular, Goran, Ilišin, Vlasta i Raos, Višeslav (2016) Baza podataka o parlamentarnoj političkoj eliti u Hrvatskoj od 1990. do 2015. (v1.0) (Baza podataka i šifrarnik). Zagreb: Centar za empirijska politološka istraživanja, Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu i Institut društvenih znanosti Zagreb.

Green-Pedersen, Christoffer (2010) Bringing Parties into Parliament. The Development of Parliamentary Activities in Western Europe. Party Politics 16(3): 347-369.

Kreppel, Amie (2013) Zakonodavna tijela. u: Caramani, Daniele (ur.) Komparativna politika. (str. 121-140). Zagreb: Fakultet političkih znanosti.

Martin, Shane (2011a) Using Parliamentary Questions to Measure Constituency Focus: An Application to the Irish Case. Political Studies 59(2): 472-488.

Martin, Shane (2011b) Parliamentary Questions, the Behaviour of Legislators, and the Function of Legislatures: An Introduction. The Journal of Legislative Studies 17(3): 259-270.

Raos, Višeslav (2013) Svibanjski lokalni izbori: mnogo staroga, malo novog. Političke analize 4(15): 25-32.

Russo, Federico (2011) The Constituency as a Focus of Representation: Studying the Italian Case through the Analysis of Parliamentary Questions. The Journal of Legislative Studies 17(3): 290-301.

Russo, Federico i Wiberg, Matti (2010) Parliamentary Questioning in 17 European Parliaments: Some Steps towards Comparison. The Journal of Legislative Studies 16(2): 215-232.

Širinić, Daniela; Nikić Čakar, Dario; Petek, Ana; Šipić, Josip; Raos, Višeslav i Kekez, Anka (2016) Politički prioriteti u Hrvatskoj od 1990. do 2015. – Arhiva usmenih zastupničkih pitanja postavljenih u Hrvatskom saboru (v.1.0) (Arhiva dokumenata i šifrarnik). Zagreb: Centar za empirijska politološka istraživanja, Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu.

[1] U ovoj su analizi korištene dvije temeljne baze podataka: Baza podataka o parlamentarnoj političkoj eliti u Hrvatskoj od 1990. do 2015. (Čular, Ilišin i Raos, 2016) te Politički prioriteti u Hrvatskoj od 1990. do 2015. – Arhiva usmenih zastupničkih pitanja postavljenih u Hrvatskom saboru (Širinić i dr., 2016).[3] Obje su baze prikupile istraživačice i istraživači Centra za empirijska politološka istraživanja (CEPIS) pri Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, u sklopu projekta Politički prioriteti u Hrvatskoj (POLIPTIH) (Croatian Policy Agendas Project). Autor ovog teksta bio je angažiran u prikupljanju i kodiranju podataka u sklopu projekta POLIPTIH.

[2] Važno je napomenuti da se dvojni mandat zastupnika-gradonačelnika promatrao u trenutku postavljanja usmenog zastupničkog pitanja. Odnosno, da bi u analizi mandat određenog zastupnika bio vrednovan kao dvojni (zastupnik-gradonačelnik), na datum postavljanja pitanja zastupnik je trebao izvršavati obje funkcije.