Budućnost Europe: Dokumenti su puni riječi ‘treba’ i ‘mora’ a institucije se međusobno natežu oko nadležnosti

Božo Kovačević analizirao je recentno završene europske projekte Strateški kompas za sigurnost i obranu i Konferenciju za budućnost Europe i ustanovio niz problema koji tu budućnost ozbiljno dovode u pitanje. Što se tiče sigurnosti, Europa se uopće ne oslanja na sebe, ideja zajedničke vojske kao da je potpuno zaboravljena, a i koncept funkcionalne demokracije na razini Unije je zapostavljen

• Naslovna ilustracija: David Sassoli, Antonio Cósta, Ursula von der Leyen, potpisivanje Deklaracije o Konferenciji o budućnosti Europe u Europskom parlamentu (Foto: Europski parlament)

• Autor je hrvatski političar i intelektualac, ministar u Vladi Ivice Račana i bivši veleposlanik u Moskvi

U prvoj polovici ove godine završena su dva velika europska projekta koji su ostvarivani usporedno. Europsko vijeće je 21. ožujka prihvatilo Strateški kompas za sigurnost i obranu, a rad na Konferenciji o budućnosti Europe službeno je okončan 9. svibnja. Europsko vijeće je u lipnju 2020. oglasilo početak rada na izradi Strateškog kompasa. Rad pak na Konferenciji o budućnosti Europe je, ponešto pompozno, otpočeo ceremonijom potpisivanja Deklaracije o Konferenciji o budućnosti Europe. U ime Europskog vijeća dokument je potpisao Antonio Cósta, premijer Portugala, tadašnje države predsjedateljice EU, predsjednik Europskog parlamenta David Sassoli i predsjednica Europske komisije Ursula von der Leyen.

• Strateški kompas za sigurnost i obranu

U vrijeme mandata predsjednika Trumpa, kada je Amerika unilateralno počela nametati svoje uvjete buduće suradnje s europskim partnerima, unutar EU intenzivirane su rasprave o strateškoj autonomiji. To je podrazumijevalo osposobljavanje na obrambenom planu kako bi EU bila spremna obraniti se od moguće agresije i neovisno o NATO savezu, ali i kako bi se unutar NATO-a uspostavila kao jedinstveni europski obrambeni stup ravnopravan Americi. Strateška autonomija podrazumijevala je i definiranje EU kao samostalnog subjekta međunarodnih odnosa, zapravo, kao trećeg globalnog igrača uz SAD i Kinu. Naravno, strateška autonomija trebala je Uniji omogućiti da samostalno – uvažavajući interese i stajališta saveznika – definira i svoju energetsku i sigurnosnu politiku prema Rusiji.

Na razmišljanje o strateškoj autonomiji Europljane je potaknula i odluka američkih vlasti da obustave sve poslove na definiranju teksta sporazuma Transatlantsko trgovinsko i investicijsko partnerstvo (TTIP), koji bi – da je usvojen i ratificiran – bio najveći sporazum o slobodnoj trgovini ikad. Isto tako, bila bi to djelatna potvrda trajne predanosti SAD-a i EU načelima slobodne trgovine. Činjenica da je administracija predsjednika Trumpa provodila politiku America first primorala je EU da razmisli o svome mjestu na karti svijeta. Jedan od pokazatelja želje Europljana da se dokažu kao autonomni igrač bilo je okončanje usuglašavanja teksta Sveobuhvatnog sporazuma o investiranju (CAI) s Kinom, što je učinjeno 30. prosinca 2020. godine. Podsjetimo, EU je intenzivirala pregovore o investicijskoj suradnji s Kinom u vrijeme kad je Trumpova administracija provodila trgovinski rat protiv Kine. Bio je to jasan pokazatelj činjenice da se strateška autonomija u EU razumijeva ponajprije kao samostalnost u odnosu na SAD, kao oslobađanje od strateške ovisnosti europske politike o Americi.

Dakako, i Europa je – kao uostalom cijeli svijet – pažljivo pratila zbivanja na unutrašnjem političkom planu u Americi. Velike nade polagane su u pobjedu Joea Bidena. Tijekom kampanje on je naglašavao svoju predanost multilateralizmu i njegovanju odnosa sa saveznicima. No, Bidenova administracija nije učinila previše na promjeni osnovnog protekcionističkog kursa Trumpove vlasti. Kao što nije pokazala namjeru da poništi Trumpovu odluku o izlasku iz Transpacifičkog partnerstva (TPP), što je do američkog izlaska iz nje bila najveća zona slobodne trgovine u svijetu, tako Biden nije ni pokušao privesti kraju naprasno prekinute pregovore o TTIP-u. Umjesto toga u rujnu 2021. godine uspostavljeno je Američko-europsko vijeće za trgovinu i tehnologiju (TTC).

Europa je velike nade polagala u pobjedu Joea Bidena, koji je naglašavao predanost multilateralizmu i njegovanju odnosa sa saveznicima, ali njegova administracija nije učinila puno na promjeni Trumpova protekcionizma

Da je TTIP bio ratificiran kao međunarodni sporazum, svi budući američki i europski zakoni morali bi biti usklađeni s tim sporazumom. Amerika je ostala dosljedna u shvaćanju da njezina autonomija ne treba biti ograničena bilo kakvim nepotrebnim međunarodnim obvezama pa je inzistirala na regulatornoj autonomiji. To znači da će SAD i EU donositi zakone bez unaprijed zadanih okvira i obveza koje bi proizlazile iz bilateralnih ili multilateralnih sporazuma, ali da će jedni druge obavještavati o svojim namjerama i o učincima primjene te da će, ako se oko toga usuglase, koordinirati svoje politike. Za razliku od američkih strateških dokumenta posljednjih nekoliko godina u kojima je Kina iznimno često spominjana kao strateški suparnik i ideološki neprijatelj, u Zajedničkoj izjavi o Američko-europskom vijeću za trgovinu i tehnologiju Kina nije spomenuta. Ali nema dvojbe da je sadržaj tog dokumenta svojevrsna američko-europska reakcija na kineski strateški dokument Made in China 2025 i općenito na kinesku industrijsku politiku. U okviru tog američko-europskog dokumenta istaknuto je pet stajališta o područjima od posebne važnosti: o provjeri investicija, kontroli izvoza, umjetnoj inteligenciji, opskrbnim lancima poluvodiča i izazovima globalnoj trgovini. To su područja na kojima Amerika osjeća da Kina ugrožava njezin primat pa joj je stalo pronaći partnere koji će joj pomoći u suzbijanju kineske ekspanzije. Suprotno predviđanjima stručnjaka da će EU ostati ustrajna u iskazivanju interesa za suradnju s Kinom nakon što je predsjednik Trump uveo carinske barijere za europski čelik i aluminij te otpočeo trgovinski rat protiv Kine, pobjeda predsjednika Bidena je na EU utjecala tako da se u potpunosti priklonila Americi. Jedna gesta koja se može smatrati najavom takve politike prema Kini je odluka EU iz svibnja 2021. godine da obustavi sve aktivnosti na potpisivanju i ratifikaciji kinesko-europskog investicijskog sporazuma CAI.

Osim dinamike američko-kineskih odnosa na konačno uobličavanje europskog dokumenta Strateški kompas utjecalo je ponašanje Ruske Federacije, problematičnog dijela mozaika europske sigurnosti i glavnog europskog opskrbljivača plinom. Kako znamo, Ruska Federacija otpočela je 24. veljače 2022. godine rat protiv Ukrajine. Premda je sukob niskog intenziteta u Ukrajini trajao od 2014. godine kad su proruski pobunjenici i ruske trupe okupirali Krim i dijelove pokrajina Donjeck i Lugansk, pokušaj vojnog osvajanja Ukrajine s ciljem svrgavanja tamošnje vlasti i instaliranja marionetskog režima predstavljao je veliko iznenađenje. Budući da je već u vrijeme rasplamsavanja ukrajinske krize 2013. godine EU političku inicijativu u potpunosti prepustila Sjedinjenim Državama, našla se u nezavidnom položaju koji je obilježio visok stupanj ovisnosti o ruskim energentima i izostanak bilo kakvog utjecaja na Rusku Federaciju i na Ukrajinu. Zbog toga što u desetljećima nakon svršetka Hladnog rata nije uspjela izgraditi vanjskopolitički subjektivitet i stratešku sigurnosnu autonomiju, EU je bila predodređena za ulogu kolateralne žrtve ruskog rata protiv Ukrajine. Premda je ruska invazija otpočela u trenutku kad je rad na Strateškom kompasu već morao biti u završnoj fazi, ta zbivanja su bitno obilježila sadržaj ovog strateškog dokumenta. Njgeov podnaslov mnogo govori o sadržaju: Za Europsku Uniju koja štiti svoje građane, vrijednosti i interese i doprinosi međunarodnom miru i sigurnosti. Time je jasno rečeno kakva EU još nije jer bi takvom tek trebala postati.

Strateški kompas za sigurnost i obranu ima neka obilježja strateškog dokumenta. No, da bi bio prava strategija, potrebno je da za ostvarivanje ciljeva budu definirani rokovi i iznos namijenjenih sredstava, što nije učinjeno

Već u prvoj rečenici spomenuta je ruska agresija na Ukrajinu kao i „veliki geopolitički pomaci koji dovode u pitanje našu sposobnost da promičemo našu viziju i branimo svoje interese“. Drugom rečenicom dokumenta se konstatira: „Živimo u eri strateškog natjecanja i složenih sigurnosnih prijetnji.“ Te formulacije kao da sugeriraju da EU nije jedan od igrača koji izazivaju strateške pomake i da nije ravnopravan takmac u globalnom nadmetanju, nego promatrač koji se na odgovarajući način treba prilagoditi igri čija pravila diktiraju drugi. Tim formulacijama koje pobuđuju dojam o autopercepciji EU kao o autsajderu i promatraču opasne igre koju igraju veliki igrači suprotstavljene su formulacije kojima se ističe nikad veće jedinstvo zemalja članica u osudi ruske agresije i predanost obrani europskog sigurnosnog poretka. No, neovisno o tom nikad većem jedinstvu ipak treba učiniti kvantni skok naprijed i „unaprijediti našu sposobnost i spremnost za djelovanje, ojačati našu otpornost i osigurati solidarnost i uzajamnu pomoć“. Tek ostvarenjem tog kvantnog skoka EU će se osposobiti za sudjelovanje u oblikovanju globalne budućnosti. Da bi to mogla postići, EU je utvrdila četiri pravca rada.

Prvi je djelovanje. Ne ukazujući na to kakve su trenutne sposobnosti EU da djeluje, samo se utvrđuje da „moramo biti sposobni djelovati brzo i odlučno kad god kriza izbije, s partnerima ako je moguće i sami ako je nužno“. Govori se o potrebi osnaživanja postojećih misija u okviru zajedničke sigurnosne i obrambene politike EU te o uvođenju bržeg i fleksibilnijeg sustava odlučivanja. Potrebno je i osnažiti financijsku solidarnost zemalja članica. Sposobnost za brzi razmještaj europskih snaga tek treba razviti kako bi EU mogla rasporediti do pet tisuća vojnika ako se za to ukaže potreba. Treba isto tako ojačati zapovjedne strukture i održavati redovite vojne vježbe. Sve u svemu, može se zaključiti da EU danas nije spremna za vojno djelovanje. Sposobnost brzog razmještaja trebala bi biti postignuta do 2025. godine kao i sposobnost vojnog planiranja. Tijekom 2023. donijet će se odluka o aktiviranju članka 44 Ugovora o Europskoj uniji, kojim se daje mogućnost voljnim i sposobnim članicama da organiziraju misije u okviru politike EU.

Drugo je sigurnost. „Mi moramo jačati našu sposobnost za predviđanje prijetnji, za jamčenje sigurnog pristupa strateškim domenama i za zaštitu naših građana.“ To podrazumijeva jačanje obavještajnih sposobnosti, za što u proračunu EU ne postoji posebna stavka, kao i stvaranje alata za suočavanje s hibridnim prijetnjama. Do kraja 2022. godine trebala bi biti napravljena procjena prijetnji sigurnosti EU, a do 2025. bi trebala biti osnažena obavještajna služba EU. Politiku europske cyber obrane treba unaprijediti kao i pomorsku i svemirsku prisutnost EU. Kako vidimo, ono što postoji rudimentarno je i znatno je više onoga što tek treba napraviti od onoga što već postoji kao jamstvo europske sigurnosti.

Treći je investiranje. Navedeno je da treba povećati izdatke za sigurnost i obranu, ali nije rečeno koliko novca u kojim rokovima će za to doista biti potrošeno.

Četvrti pravac su partnerstva. Najvažniji partner je NATO, zatim UN, OESS te Afrička Unija i ASEAN. Računa se i na bilateralnu suradnju s partnerima koji dijele iste vrijednosti: Sjedinjenim Državama, Norveškom, Kanadom, Ujedinjenim Kraljevstvom i Japanom.

Strateški kompas za sigurnost i obranu ima neka obilježja strateškog dokumenta. No, da bi bio prava strategija, bilo bi potrebno da za ostvarivanje svih ciljeva budu jasno definirani rokovi i iznos za to namijenjenih financijskih sredstava, što u ovom dokumentu nije učinjeno. Vidljiv je izostanak bilo kakvog pokušaja detektiranja uzroka sadašnjeg zabrinjavajućeg stanja europske sigurnosti i obrane. Uzroci svih problema su eksterni, izvan područja odgovornosti EU. Mnogo se govori o tome što treba napraviti, ali premalo o tome kako će to biti ostvareno. U dokumentu posvećenom sigurnosti i obrani i obilježenom deklarativnim opredjeljenjem EU da sama bude jamac svoje sigurnosti nijedanput se ne spominju europske oružane snage ni jedinstveni lanac zapovijedanja, ne spominje se glavni stožer europske vojske kao ni zapovjedništva u pojedinim domenama ratovanja. Očito, europska vojska je i dalje tabu tema. Sve to ne ulijeva preveliki optimizam u vezi s izgledima da se zacrtani ciljevi doista ostvare. Dodatni razlog za zabrinutost pruža činjenica da se EU u sve većoj mjeri oslanja na američko vodstvo i američka sigurnosna jamstva u okolnostima u kojima su Sjedinjene Države, opterećene urušavanjem povjerenja u ključne institucije svog političkog sustava, sve manje spremne i sposobne da to doista pruže.

• Konferencija o budućnosti Europe

U okviru priprema za početak Konferencije predstavnici svih središnjih institucija EU govorili su o potrebi da se angažiraju građani, o tome da se treba čuti njihov glas, o tome da treba čuti njihove prijedloge za poboljšanje funkcioniranja EU. Na temelju takvih izjava europskih dužnosnika moglo bi se zaključiti da se dotad nije čuo glas građana. Zar Europsko vijeće, Europski parlament i Europska komisija doista nisu imali uvid u raspoloženje građana EU? Ako su ti dužnosnici čitali dokumente koji su u posljednjih desetak godina pripremljeni na zahtjev EV, EP ili EK, onda su trebali imati uvid u to kako o načinu funkcioniranja institucija EU razmišljaju europski građani.

Kompanije i građani zabrinuti su zbog složenosti i administrativnog opterećenja zakona (WBF Info)

Europska komisija je 12.12.2012. uputila Europskom parlamentu i Europskom vijeću Informaciju o regulatornoj primjerenosti EU. Ondje, između ostalog, piše: „Nacionalne administracije, koje već jesu pod pritiskom, smatraju da je teško izdržati prijenos i primjenu zakonodavstva EU. Kompanije i građani zabrinuti su zbog složenosti i administrativnog opterećenja zakona. Europsko vijeće pozvalo je na daljnje napore u smanjivanju ukupnog regulatornog opterećenja u EU i na nacionalnoj razini.” Jedno od poglavlja tog dokumenta naslovljeno je Savjetovanje s građanima i zainteresiranim skupinama. Dotad je već bilo održano 300 savjetovanja objavljenih na stranici Vaš glas u Europi. U tom dokumentu najavljeno je pokretanje Regulatory Fitness and Performance Program (REFIT). REFIT je uspostavljen 2015. godine, a glavna je svrha bilo stalno savjetovanje s građanima. Prema tome, Europska komisija je imala kanale za komunikaciju s građanima i za pribavljanje njihovih mišljenja o načinima funkcioniranja i mogućem poboljšanju rada institucija EU.

S istekom mandata Junckerove Komisije s radom je prestala platforma REFIT, ali je nova komisija već 11. svibnja 2020. – dakle dva mjeseca nakon obznanjivanja početka rada Konferencije o budućnosti Europe – donijela odluku o pokretanju Fit for Future Platform. Njezina je zadaća da, oslanjajući se na pozitivna iskustva REFIT-a, unaprijedi rad Komisije na izradi zakonskih akata uvažavajući stajališta javne uprave, socijalnih partnera, velikog i malog biznisa, potrošača te organizacija za zaštitu zdravlja i okoliša. Platformu čine dva dijela: vladina skupina i skupina zainteresiranih strana (steakholders). Za razliku od REFIT-a, Fit for Future Platform na predviđa izravno sudjelovanje građana, nego se oslanja na stručnjake; ona je, zapravo, stručno savjetodavno tijelo Komisije. No, toj platformi i Konferenciji o budućnosti Europe zajednički je interes za savjetovanje o mogućim načinima unapređenja rada institucija EU.

Komisija, očito, smatra da su Europski parlament i Europsko vijeće katkada neodgovorni, da ne vode računa o mogućim financijskim i administrativnim posljedicama amandmana kojima mijenjaju izvorne prijedloge Komisije

Komisija je, očito, odlučila da nije potrebno čekati rezultate rasprava u okviru Konferencije o budućnosti Europe. U svom radu na oblikovanju europske budućnosti ona se nastavlja oslanjati na input predstavnika politike i predstavnika različitih interesnih skupina neovisno o Konferenciji o budućnosti Europe. Zanimljivo je da je Komisija pod predsjedanjem Ursule von der Leyen donijela dokument Bolja regulacija. Udruživanje sila za izradu boljih zakona (Better Regulation. Joining forces to make better laws). Taj dokument bismo mogli smatrati vapajem Europske komisije da suzakonodavci – Europsko vijeće i Europski parlament – uzmu u obzir troškove i komplikacije u provedbi do kojih mogu dovesti amandmani koje ta dva zakonodavna tijela EU daju na izvorne prijedloge Komisije. Komisija isto tako moli zemlje članice da je izvješćuju o posljedicama primjene europskih direktiva na nacionalnoj razini.

Komisija, očito, smatra da su Europski parlament i Europsko vijeće katkada neodgovorni, da ne vode računa o mogućim financijskim i administrativnim posljedicama amandmana kojima mijenjaju izvorne prijedloge Komisije. Pritom se Komisija poziva na Fit for Future Platform kao i na iskustva REFIT-a kao na instrumente koji joj osiguravaju uvid u stajališta građana, kompanija, stručnjaka i nevladinih organizacija o kvaliteti europskog zakonodavstva. Buduću politiku EU treba oblikovati i temeljem njihovih inputa u procesu oblikovanja prijedloga, ali i izvještaja o tome kako se na pojedine interesne skupine, gospodarske grane i građane odražava primjena već usvojene europske legislative.

Na osnovi sadržaja dokumenta Better Regulation i načina pozivanja na uvide stečene putem Fit for Future Platform može se zaključiti da se Europska komisija nastoji legitimirati kao prava vlada koja uživa povjerenje zakonodavnog tijela. No, kad nad njom stoje dva suzakonodavca koji pritom često imaju različita stajališta, teško se izboriti za takav status. U dokumentu Better Regulation nalaze se i riječi kojima Komisija jasno daje do znanja da upravo ona vodi računa o interesima europskih građana:

„Dobro vođenje politike uključuje one na koje odluke utječu. Da bismo zadržali povjerenje u Europsku Uniju, europske politike moraju uzimati u obzir i izražavati vrijednosti i brige građana. Aktivno sudjelovanje svih zainteresiranih – uključujući građane – bitno je, osobito u vrijeme nesigurnosti. U isto vrijeme, savjetovanje ne treba nametati nepotrebna opterećenja. Prema tome, mi želimo olakšati zainteresiranim stranama da daju svoje inpute putem naših savjetovanja.”

Kako objasniti ove riječi nego kao odgovor na primjedbe koje su došle od građana EU putem prije spomenutih platformi za komunikaciju s njima? Isto je tako vidljivo da članice i članovi Europske komisije vjeruju ili se barem nadaju da bi građani EU mogli biti na njihovoj strani, odnosno da bi htjeli više Europe u politici, gospodarstvu i svakodnevnom životu. Pretpostavku da Komisija mnogo očekuje od rezultata rasprave u okviru Konferencije o budućnosti Europe potvrđuju i ove riječi iz navedenog dokumenta:

„Konferencija o budućnosti Europe isto tako predstavlja izuzetnu mogućnost za raspravu s građanima o tome kako se odnositi prema europskim izazovima i prioritetima. Online platforma Konferencije za raspravu novi je pristup za angažiranje ljudi o pitanjima koja su im važna.”

Očito tražeći veće izvršne ovlasti, Komisija naglašava:

„U svojoj ulozi čuvara Ugovora, Komisija pomaže zemljama članicama u provedbi zakona EU i progoni ozbiljna kršenja pravila EU. Komisija i zemlje članice tako dijele odgovornost za provedbu zakona EU. (…) Komisija ponavlja svoj zahtjev zemljama članicama da je izvijeste kad odluče dodati elemente koji ne proistječu iz europskog zakonodavstva.”

Čini se da Komisija sugerira potrebu promjene Lisabonskog ugovora tako da dobije više izravnih izvršnih ovlasti neovisno o Europskom vijeću. Isto je tako vidljivo da je Komisija putem platformi REFIT i Fit for Future već pribavila mnoštvo informacija o stajalištima i raspoloženju građana, nevladinih organizacija i kompanija. Na osnovi toga može se zaključiti da je o stajalištima, potrebama i očekivanjima građana Komisija imala prilično jasnu predodžbu. Od Konferencije o budućnosti Europe očekivalo se da potvrdi važnost preraspodjele moći institucija EU u korist Komisije.

I neke publikacije objavljene 2021. godine kao da daju za pravo takvim ambicijama Komisije. Tako u uvodu zbornika Euroscepticism and Future of Europe urednici ne skrivaju oduševljenje činjenicom da izbori za Europski parlament 2019. godine nisu donijeli prevagu populista i euroskeptika pa to tumače kao nedvojbeno opredjeljenje birača za više Europe:

„Nasuprot određenim predviđanjima političkih komentatora i promatrača rezultati izbora daju jasan mandat za više europskog angažmana, više europskih rješenja i više suradnje na europskoj razini. Građani su glasali jer oni žele vidjeti Europu koja djeluje na nizu ključnih pitanja od klime, radnih mjesta i ekonomije do migracija, sigurnosti i obrane.“

Oni ističu i očekivanje da će Konferencija o budućnosti Europe dati dodatnu potvrdu rasta proeuropskih snaga iskazanih na izborima za Europski parlament:

„Europski parlament je odraz europskog društva. Povjerenje, sloboda, poštenje, prosperitet i suradnja uzajamno isključuju populizam i nacionalizam i prema tome ne mogu zajedno postojati u istom načinu političkog mišljenja i argumentacije. Zbog toga trebamo Konferenciju o budućnosti Europe.“

Urednici zbornika Euroscepticism and Future of Europe zauzimaju se za povećanje ovlasti Europskog parlamenta kao autentičnog izraza volje građana EU. Legitimitet Europske komisije trebao bi izvirati iz legitimiteta Europskog parlamenta. No, u odluci o pokretanju Konferencije o budućnosti Europe od 03. veljače 2021. Europsko vijeće nije predložilo smjer rasprava koji bi mogao dovesti u pitanje raspodjelu moći i ovlasti između ključnih institucija EU: Europskog vijeća, Europske komisije i Europskog parlamenta.

Da bi se isključili nacionalizam i populizam koje predstavnici nekih država članica personificiraju na sjednicama Europskog vijeća i da bi se zahtjevi Europske komisije o povećanju ovlasti u provedbi europskog zakonodavstva mogli provesti u djelo, bilo bi potrebno promijeniti temeljni dokument, svojevrsni ustav Europske unije, Lisabonski ugovor. U svojoj odluci od 3. veljače 2001. godine Europsko vijeće je dalo do znanja da takvo što ne dolazi u obzir. Članak 48 Lisabonskog ugovora određuje moguće načine promjene tog dokumenta. Europsko vijeće je izričito naglasilo: „Konferencija ne potpada pod članak 48 Lisabonskog ugovora o Europskoj uniji.“

U svjetlu te činjenice sva silna povika i veliko uzbuđenje oko Konferencije o budućnosti EU izgledali su kao poziv građanima da raspravljaju o svemu i da iznose prijedloge pod uvjetom da sve ostane nepromijenjeno. Europsko vijeće naizgled se suglasilo s važnošću glasa građana kad je reklo:

“Naša poruka o vitalnoj ulozi naših građana i njihovom aktivnom sudjelovanju i doprinosu u oblikovanju naše zajedničke vizije europske budućnosti treba biti jasna i snažna i od iznimne je važnosti.”

Ali u daljnjim uputama organizatorima Konferencije prioritete je odredilo drukčije:

“Organizacija Konferencije mora biti zasnovana na nekoliko ključnih načela: 1) jednakost institucija na svim razinama, 2) poštivanje ovlasti svake institucije, 3) učinkovitost i izbjegavanje suvišne birokracije; 4) učinkovito uključivanje građana.”

Poštivanje raspodjele ovlasti i moći između institucija EU pretpostavljeno je mogućim drukčijim opredjeljenjima građana koji će se uključiti u raspravu o budućnosti EU. U daljnjem tekstu Europsko vijeće upućuje europske institucije zadužene za organizaciju i provedbu Konferencije o budućnosti Europe da daju prioritet provedbi Novog strateškog programa EU usvojenom 2019. godine. Time je prešutno rečeno da se od rasprava u okviru Konferencije o budućnosti Europe ne očekuje da potaknu pitanje izbora strateških opredjeljenja EU. Građani mogu raspravljati samo o načinima provedbe strategija koje su usvojene bez njihova izravnog sudjelovanja. Zapravo, ovakvom naknadnom raspravom želi se pribaviti demokratski legitimitet prethodno usvojenim strateškim odlukama. Novim strateškim programom EU 2019. godine određeno je da će se EU baviti ovim pitanjima:

• zaštita građana i sloboda
• razvoj snažne i dinamične gospodarske osnove
• izgradnja klimatski neutralne, zelene, pravedne i socijalne Europe
• promicanje europskih interesa i vrijednosti na svjetskoj razini.

To su, dakle, bila ograničenja koja je najmoćnija institucija unutar EU, Europsko vijeće, postavila organizatorima Konferencije o budućnosti Europe. Kao da je slutilo da će težište rasprava biti na mogućoj redistribuciji moći u korist Europske komisije, Vijeće je unaprijed odredilo da se ishodi rasprave u okviru Konferencije o budućnosti Europe neće koristiti kao input za moguće razmatranje promjena Lisabonskog ugovora.

Do čega je, u konačnici, dovelo održavanje Konferencije o budućnosti Europe u tako zadanim gabaritima? Završni izvještaj je publikacija od 336 stranica naslovljena Konferencija o budućnosti Europe. Izvještaj o konačnom ishodu. U uvodniku toj publikaciji organizatori se hvale da je Konferencija „predstavljala besprecedentno iskustvo transnacionalne deliberativne demokracije“. U raspravama je – na lokalnoj, regionalnoj, nacionalnoj i europskoj razini – sudjelovalo 650 000 sudionika. U četiri panela sudjelovalo je 800 slučajno izabranih sudionika uz uvažavanje zemlje u kojoj žive (minimalno dvoje iz svake države članice), spola, dobi i profesije. Premda nije do u pojedinosti objašnjeno tko je točno radio izbor sudionika, tko je pripremao materijale za raspravu, tko je i koga odredio za moderatore pojedinih rasprava te tko je na kraju oblikovao zaključke, možemo pretpostaviti da su konačni izvještaj izradili zaposlenici triju europskih institucija: Europskog vijeća, Europskog parlamenta i Europske komisije. Prilikom određivanja misije i formata Konferencije, Europsko vijeće je odlučilo o potpuno ravnopravnoj zastupljenosti svih triju europskih institucija, od tri ravnopravna supredsjedatelja do jednakog broja činovnika iz svake institucije.

Kao izrađivači dokumenta Strateški kompas i izrađivači završnog izvještaja o radu Konferencije o budućnosti Europe istaknuli su da je „dokazala svoju povijesnu relevantnost i važnost u kontekstu pandemije covida-19 i ruske agresije na Ukrajinu“.

Iznesen je prijedlog o osnivanju Europske zdravstvene unije kao rješenju za probleme s kojima se EU susrela u vrijeme pandemije covida-19

Pandemija je u završnom dokumentu spomenuta 28 puta u najrazličitijim kontekstima. Uglavnom, u kontekstu pandemije na vidjelo su izašli nedostatci u funkcioniranju zdravstvenih institucija, slabosti zbog prekida opskrbnih lanaca i gubitak radnih mjesta zbog karantena i prekida rada. U okviru rasprave o tematskoj cjelini Zdravlje iznesen je prijedlog o osnivanju Europske zdravstvene unije kao rješenju za probleme s kojima se EU susrela u vrijeme pandemije covida-19. U okviru europskog građanskog panela br. 3, posvećenog klimatskim promjenama, okolišu i zdravlju, jedna od ukupno pedeset i jedne preporuke odnosila se na proširenje nadležnosti EU i na zdravstvo. Takvo proširenje pretpostavlja promjenu članka 4. Ugovora o funkcioniranju Europske Unije. U obrazloženju za taj prijedlog spominje se i covid-19: „To preporučujemo zbog toga što sada EU nema dovoljno ovlasti da zakonski regulira zdravstvenu skrb. Pandemija covida-19 dokazala je nužnost jače prisutnosti EU u zdravstvenoj politici. Ta promjena Ugovora dopustit će EU da učini više u jamčenju zdravstvene skrbi svim građanima EU i da izdaje obvezujuća pravila i odluke.“ Nedvojbeno, pandemija je potaknula sudionike u raspravi da podrže aspiracije Europske komisije.

Konferencija se, kako je to napisano u završnom izvještaju, odvijala u turbulentno vrijeme obilježeno pandemijom i ruskom invazijom na Ukrajinu. Sve to predstavljalo je prepreku normalnom odvijanju programa rada Konferencije, ali europskim vrijednostima predani sudionici nisu se dali smesti. Show must go on! Nastavili su sudjelovati u raspravama i liderima EU poslali poruku koja je našla mjesto u završnom izvještaju: „mi se osjećamo kao Europljani, osjećamo se angažirani i saslušani u procesu demokratizacije, vjerujemo u EU i želimo nastaviti vjerovati. Dakle, iz dubine naših srca, pažljivo pročitajte prijedloge i primijenite ih u ime budućnosti Europe.“ Vidimo da su se pod zdravstvenim i ratnim prijetnjama sudionici posljednje plenarne sjednice, održane 29. i 30. travnja 2022. u Strasbourgu, osjetili kao udarnici u borbi za spas Europe.

S obzirom na aktualnost problematike sigurnosti i izbijanja rata na europskom tlu, bilo je razumno očekivati da će se mnogo razgovarati o strateškoj autonomiji EU i o mogućem osnivanju europske vojske. No, začudo, o vojsci nema spomena u popisu konačnih zaključaka. Tek u izvještaju o održanim regionalnim konferencijama nailazimo na tu temu. Zaključak je više nego jasan: stvoriti zajedničku europsku vojsku djelujući unutar okvira NATO-a, ali isto tako pomažući da se može ići preko toga. Zabilježeno je i protivljenje nizozemskih srednjoškolaca toj ideji. Oni misle da bi u slučaju postojanja europske vojske svaki napad na neku zemlju članicu značio da automatski sve članice EU sudjeluju u tom ratu, a oni misle da bi svaka država morala imati pravo na autonomnu odluku o tome. Sagledano u kontekstu aktualne sigurnosne krize u Europi i prilično jasne ratne prijetnje barem za neke članice EU, takve poruke kao da ne pružaju osnovu za nadu da će EU ostati ujedinjena.

Daleko bi nas odvelo da ovdje prikazujemo sadržaj rasprava baš o svakoj od devet tema koje su organizatori stavili na popis. Razumljivo je, s obzirom na broj sudionika, da se raspravljalo i o onome što organizatori nisu predložili kao moguću temu. No, u osnovi, raspravljalo se o stanju i perspektivama demokracije u EU. Stoga ne iznenađuje što je upravo tema Europska demokracija potaknula sudionike na davanje najviše prijedloga.

Plenarna sjednica iznjedrila je pet skupina preporuka o europskoj demokraciji. Ponešto iznenađuje činjenica da je kao novost predloženo ono što je u EU već postojalo ili još postoji. Kao da još davno nije uspostavljena internetska stranica Vaš glas u Europi, kao da nije uspješno funkcionirao program REFIT i kao da ne postoji Fit for Future Platform, pretežno mladi sudionici rasprava iznijeli su niz prijedloga o jednostavnim načinima obavještavanja mladih putem interneta o složenim temama europske politike. Da su im u artikulaciji zaključaka pomogli mladi birokrati već zaposleni u europskim institucijama i upoznati s njihovom složenom strukturom, potvrđuje izravno spominjanje Europskog ekonomskog i socijalnog komiteta te Komiteta regija kao onih organizacijskih struktura koje bi se trebale više angažirati u približavanju europskih tema mladima. Da bi se smanjila udaljenost između (mladih) građana i europskih institucija, predloženo je uspostavljanje lokalnih europskih povjerenika.

Mislim da ovaj posljednji prijedlog u najvećoj mjeri govori o utjecaju europskih birokrata na artikulaciju konačnih zaključaka. Svaka zemlja članica EU ima svoja diplomatska predstavništva u gotovo svim ostalim članicama. Svaka članica EU zastupljena je u Europskom vijeću, Europskom parlamentu i Europskoj komisiji te u Europskom revizijskom sudu. Zemlje članice imaju svoja diplomatska predstavništva pri EU. Europska komisija i Europski parlament imaju svoja predstavništva u zemljama članicama. Zar je uz to potrebno uspostavljati još i lokalne europske povjerenike koji bi, pretpostavljam, za to bili plaćeni? Predloženo je otvaranje institucija pod nazivom Europski dom u svim zemljama članicama. Isto tako sugerirano je da se u svrhu animacije mladih za europske teme i politike angažiraju posebni „ambasadori“.  Takvi prijedlozi svode se na povećavanje europske birokracije i ne doprinose razvoju europske politike. U duhu takvog pristupa izneseni su zahtjevi za daljnjom financijskom potporom nevladinom sektoru i organizacijama mladih. Time se teži da se NGO udruge pretvore u QUANGO organizacije, kvazi nevladin sektor u potpunosti ovisan o birokraciji.

Predloženo je zakonsko reguliranje skupština građana. Na skupovima građana uglavnom se raspravlja o lokalnim temama, a ovdje je predloženo da to bude instrument europske politike. Ako bi se organizirale atraktivne izborne kampanje kandidata za Europski parlament i ako bu se u okviru kampanja za nacionalne parlamente aktualizirale i teme europske politike, građani bi se, vjerojatno, odazivali na takve skupove i bez potrebe da se to zakonski regulira.

U prijedloge koji dovode u pitanju sadašnju institucionalnu strukturu i distribuciju moći među institucijama EU spada onaj o tome da bi Europski parlament trebao imati pravo raspisati europski referendum o nekom izuzetno važnom pitanju. Naglašeno je i da bi europski građani trebali imati važniju riječ prilikom određivanja predsjednika Europske komisije. Predloženo je ili da se predsjednik Komisije bira izravno na izborima (što bi moglo biti problematično u slučaju da izabrani kandidat ne pripada strankama koje čine parlamentarnu većinu, ali taj problem nije spomenut) ili da se primijeni načelo spitzen kandidata. Možda najsmjeliji prijedlog kad je riječ o Europskom parlamentu je onaj da bi EP trebao odlučivati u proračunu onako kako o tome odlučuju nacionalni parlamenti. Time bi se Europski parlament istrgnuo iz zagrljaja Europskog vijeća.

Ono o čemu europske političke elite sve češće javno raspravljaju spomenuto je i u prijedlozima reformi. Umjesto jednoglasnog odlučivanja radi učinkovitosti bi trebalo uvesti odlučivanje kvalificiranom većinom, predlažu sudionici rasprava. Jednaku važnost daju transparentnosti pa predlažu da sve sjednice Europskog parlamenta i Europskog vijeća budu u potpunosti javne kako bi se vidjelo što je tko govorio i kako je glasao.

Time kao da je dosegnuta granica političke imaginacije sudionika Konferencije o budućnosti Europe. Umjesto radikalno drukčijeg dizajna europskih institucija (što bi impliciralo promjene Lisabonskog ugovora), sudionici rasprava predložili su promjenu njihovih imena. Tako bi se Europsko vijeće trebalo preimenovati u Senat EU, a Europska komisija ubuduće bi se zvala Izvršna komisija EU. Prijedlog koji na stranicama izvještaja o ishodima Konferencije o budućnosti Europe nije našao mjesta (a čini se da nije spominjan ni u raspravama) – a koji bi mogao otvoriti perspektivu jačanja EU i osposobljavanja za stratešku autonomiju i međunarodni subjektivitet – trebao bi izgledati ovako:

Ukida se Europsko vijeće i funkcija predsjednika Europskog vijeća. Umjesto toga uspostavlja se dužnost predsjednika EU koji se bira ili na općim europskim izborima po načelu jedan čovjek – jedan glas ili u Europskom parlamentu, ovisno o ovlastima koje bi mu bile dodijeljene. Europski parlament postaje dvodomni. U Zastupnički dom biraju se zastupnici iz izbornih jedinica koje imaju približno jednak broj birača, a u Senat bira se isti broj predstavnika iz svake zemlje članice. Senat bi imao pravo veta na odluke Zastupničkog doma. Europski parlament izglasava povjerenje premijeru Vlade EU i njegovo/njezinoj vladi. Europski parlament donosi odluke o europskim porezima i proračunu EU na prijedlog Vlade EU.

Neovisno o malim ili nikakvim izgledima da takav prijedlog ustavnog uređenja EU bude prihvaćen u skoroj budućnosti, bez uzimanja u obzir takvih viđenja kao normativnih orijentira neće se otvarati perspektive za buduće uspješnije funkcioniranje EU i za ostvarivanje ambicija o njezinoj strateškoj autonomiji i većoj relevantnosti u globalnim političkim odnosima.

• Završne napomene

U ovom članku prikazao sam dva dokumenta EU o kojima se mnogo govorilo tijekom rada na njihovom konačnom oblikovanju. Mnogo je velikih najava izrečeno i mnogo očekivanja potaknuto. No, tridesetogodišnje razdoblje nakon svršetka Hladnog rata EU nije iskoristila za svoje jasnije ustavnopravno definiranje ni za stjecanje sposobnosti koje bi joj omogućile da sama bude jamac svoje sigurnosti i nezavisni igrač u sustavu međunarodnih odnosa. Zbog toga je EU bila zatečena i pandemijom covida-19 i ruskom invazijom na Ukrajinu. Nespremna za takve izazove, ona sada donosi navodno dugoročne strateške dokumente koji su presudno obilježeni pokušajem pronalaženja ad hoc odgovora na krize za koje se nije prethodno pripremila. U okolnostima kad Sjedinjene Države pokazuju da su sve manje sposobne za ulogu globalnog lidera, EU povećava svoju sigurnosnu ovisnost o njima i, zapostavljajući potrebu da prethodno autonomno definira svoje interese, dopušta da njezine ključne politike budu uvjetovane interesima transatlantskog partnera. Na temelju svega toga doista je malo razloga za optimizam kad razgovaramo u budućnosti EU u svjetlu dokumenata koje sam ovdje prikazao.