Iako broj nezaposlenih pada broj uključenih u javne radove raste, čak i onih sa srednjom i višom školom. O čemu se tu radi

Umjesto na izgradnju ljudskog kapitala u politici zapošljavanja sve se više koriste javni radovi, piše Mario Munta. Kao stvoreni su za 'spaljivanje' novca. Idealni su za stvaranje privida o smanjenju nezaposlenosti iako je perspektiva angažiranih da ostanu na tržištu rada izrazito neizvjesna. I možda najtragičnije od svega, javni radovi su plodno tlo za politički klijentelizam i korupciju

• Autor je stručnjak za Europski semestar i doktorand na Srednjoeuropskom sveučilištu u Budimpešti. Piše doktorat na temu utjecaja Europskog semestra na politike zapošljavanja u zemljama Srednje i Istočne Europe.

• Prethodni članak: Politika zapošljavanja, ako postoji, potpuno zanemaruje ljude: Začelje je rezervirano za Hrvatsku

Javni su radovi još jedan klimavi stup hrvatske aktivne politike zapošljavanja. Mjera se provodi u suradnji s jedinicama lokalne samouprave i neprofitnim organizacijama s ciljem aktiviranja nezaposlenih u aktivnostima društveno korisnog rada. Obično se radi o komunalnim radovima (uređenje javnih površina, pomaganje kod elementarnih nepogoda) i socijalnim radovima (npr. socijalne usluge). Taj rad je vremenski ograničen, neprofitan i ne konkurira drugim tržišnim djelatnostima, a uključenima u mjeru se sufinancira minimalna naknada. Ta mjera bi po definiciji trebala biti rezervirana za najdugotrajnije nezaposlene osobe i skupine nezaposlenih s najmanjim izgledima pronalaska redovnog posla. Obično se smatra da primarna svrha javnih radova, upravo zbog prirode poslova koje obuhvaćaju i profila korisnika, nije povećati zapošljivost uključenih već održati njihovu razinu društvenog kapitala i uključenosti. Bitno je, naime, zadržati kontakt s takvim profilom nezaposlenih i aktivirati ih bez obzira na kratko trajanje mjere ili vjerojatnost zapošljavanja.

Inozemne, ali i domaće evaluacije složne su u nalazu kako sudjelovanje u javnim radovima nema pozitivan utjecaj na zaposlenost nakon mjere pa tako osobe sličnih karakteristika koje ne sudjeluju u toj mjeri imaju čak i veće izglede za pronalazak posla. U periodu provođenja između 2010. i 2013. godine, javni radovi su imali najnižu razinu troškovne djelotvornosti – najviše novaca je potrebno utrošiti po zaposlenoj osobi u odnosu na ostale mjere, da bi javni rad polučio zaposlenost nakon korištenja mjere.

Međutim, u posljednjih nekoliko godina svjedočimo porastu zastupljenosti ove mjere, iako bi ona uobičajeno trebala obuhvaćati mali broj nezaposlenih i ciljati najnezapošljivije među dugotrajno nezaposlenima, nisko obrazovanima, starijim i ostalim marginaliziranim skupinama. Korisno je pogledati do koje razine je mjera javnih radova proteklih godina dobro usmjerena prema tim skupinama.

Proteklih godina zabilježen je veliki porast uključenih u javne radove, od njih 1.935 u 2009. godini, sve do 15.778 u 2013. godini i najzad 10.662 u 2017. godini. Prikaz 4 pokazuje da su, po broju korisnika, s javnim radovima mogu mjeriti jedino uključeni u stručno osposobljavanje bez zasnivanja radnog odnosa. Iako mjera obrazovanja u apsolutnim brojkama jača posljednjih godina, još je gotovo duplo više korisnika javnih radova nego programa osposobljavanja, usavršavanja i prekvalifikacija. Kada se gleda obuhvat nezaposlenih pojedinim mjerama, vidi se kako je sve veći broj nezaposlenih uključen u javne radove (5.5 % u 2017. godini), dok je u obrazovanje nezaposlenih uključeno svega 2.8 % nezaposlenih. Prema tom pokazatelju ispada da od svih postojećih mjera, javni radovi obuhvaćaju najveći broj nezaposlenih, što samo po sebi nikako nije dobro.

Prikaz 4. Broj novouključenih korisnika po mjerama (2014. – 2017.)

Idući neugodni podatak dobiva se kada usporedimo kretanje broja nezaposlenih i broja uključenih u javne radove proteklih godina. Iako broj nezaposlenih prema podacima HZZ-a kontinuirano pada, broj uključenih u javne radove je u porastu i taj trend će se izgledno i nastaviti. Ispada da sada, kada postoji više prostora za individualni rad s korisnicima i posvećenost razvoju vještina, sve više ljudi biva uključeno u javne radove. U normalnim okolnostima pak, očekivali bismo da će javni radovi biti najviše zastupljeni u kriznim vremenima kada postoji smanjena potreba za radnom snagom, naročito niskokvalificiranom. No, u Hrvatskoj udio uključenih u javne radove u ukupnom broju nezaposlenih raste i 2017. godine je 5.5 % svih nezaposlenih obuhvaćeno mjerom javnih radova.

Prikaz 5. Kretanje broja nezaposlenih i broja korisnika javnih radova 2014. – 2017.

Kada se sagleda obuhvat uključenih u javne radove prema dobnim skupinama nezaposlenih, uočava se trend povećanja obuhvaćenosti javnim radovima svih dobnih skupina, što također odudara od očekivanog. Iako je obuhvaćenost tom mjerom u dobnim skupinama od 45-59 godina najveća, zabrinjava trend ‘guranja’ mladih nezaposlenih i onih srednje dobi u javne radove.

Prema razini obrazovanja, očekivali bismo da će kohorta uključenih u javne radove biti predominantno iz skupine s najnižim kvalifikacijama. Podaci o obuhvatu korisnika javnih radova prema obrazovnim skupinama (Prikaz 6) donekle potvrđuju takvo stanje. Obuhvaćenost javnim radovima je najveća u skupinama bez završene osnovne škole i sa završenom osnovnom školom. Kod njih je ujedno zamjetan trend povećanja obuhvaćenosti. Međutim, obuhvaćenost raste i kod skupine nezaposlenih sa srednjom školskom i srednjom stručnom spremom.

Prikaz 6. Obuhvat korisnika javnih radova prema obrazovanju

Prema trajanju nezaposlenosti, dugotrajno nezaposleni su očekivano najzastupljeniji, iako zabrinjava porast uključenosti i kratkotrajno nezaposlenih i onih koji bilježe nezaposlenost dulju od 6 mjeseci, a kraću od jedne godine (Prikaz 7). Obuhvaćenost mjerom javnih radova svih triju skupina po trajanju nezaposlenosti je u porastu pa je tako u 2017. bio gotovo jednak postotak nezaposlenih između 6 i 12 mjeseci koji su uključeni u javni rad (6.35 %) i onih iz skupine dugotrajno nezaposlenih (6.65 %).

Prikaz 7. Obuhvat korisnika javnih radova prema trajanju nezaposlenosti

Dakle, podaci ukazuju na sve veću zastupljenost javnih radova u aktivnoj politici zapošljavanja i sve lošiju ciljanost mjere prema ciljnim skupinama. Ipak, trenutno doživljavamo intenzivnu promociju nekoliko programa javnih radova. Riječ je, s jedne strane, o programu ,,Zaželi” koji je pojedinačno najvrjedniji program financiran sredstvima Europskog socijalnog fonda i trenutna ukupna alokacija mu iznosi milijardu kuna. S druge strane, poveća medijska pažnja posvećena je aktivaciji korisnika socijalnih naknada u javnim radovima za opće dobro bez naknade, koje organiziraju jedinice lokalne i regionalne samouprave.

Program ,,Zaželi” usmjeren je zapošljavanju 3.000 žena starijih od 50 godina sa najviše završenom srednjom školom u pružanje pomoći u brizi o starijima i nemoćnima u ruralnim i manje razvijenim krajevima. Njihov angažman u javnom radu prvotno je bio ograničen na 6 mjeseci, pa 9 mjeseci, a u zadnjoj verziji program aktivacije traje 30 mjeseci – 6 mjeseci obuke i 24 mjeseca rada za minimalnu plaću. Na natječaj se prijavljuju jedinice lokalne i regionalne samouprave te neprofitne udruge. Premda je na površinskoj razini doista riječ o vrijednom projektu koji potiče obostranu društvenu inkluziju – i nezaposlenih žena i potrebitih kojima svaka pomoć i topla riječ značajno podiže kvalitetu života, ispod površine stvari izgledaju drugačije. Riječ je o već viđenom scenariju gdje se proces deinstitucionalizacije skrbi za starije provodi stihijski, od projekta do projekta, bez plana financijske održivosti. U kratkom roku, sredstva iz Europskog socijalnog fonda su poput dara s neba i rješavaju dva problema odjednom – zaposlenost starijih i skrb u zajednici o starijima i nemoćnima. Međutim, po kraju programa, obje skupine su u velikom riziku od socijalne isključenosti. Jedinice lokalne i regionalne samouprave koje su dosad imale financijskih kapaciteta za financiranje dodatnih socijalnih programa, moći će si to i dalje priuštiti. Naime, istraživanje Zdenka Babića upućuje na zaključak da su socijalna izdvajanja najveća u najrazvijenijim jedinicama, dok su najniža u najsiromašnijima. Bez značajnije fiskalne decentralizacije i dugotrajnije namjene sredstava iz državnog proračuna za procese deinstitucionalizacije, održivost projekata je upitna.

U medijima se ističe primjer bjelovarskog gradonačelnika koji je odlučio iskoristiti zakonsku mogućnost da na komunalnim radovima bez naknade (!!) angažira radno sposobne korisnike zajamčene minimalne naknade. Onima koji odbiju, zakonski se može uskratiti socijalna naknada. Provlači se narativ kako je nedopustivo da neki ‘lagodno’ žive od državne pomoći bez da doprinose društvu

Kad je riječ o aktiviranju korisnika socijalne pomoći u javnim radovima, u medijima se ističe primjer bjelovarskog gradonačelnika koji je odlučio iskoristiti zakonsku mogućnost da na komunalnim radovima bez naknade (!!) angažira radno sposobne korisnike zajamčene minimalne naknade. Onima koji odbiju, zakonski se može uskratiti socijalna naknada. Provlači se narativ kako je nedopustivo da neki ‘lagodno’ žive od državne pomoći bez da doprinose društvu. Pored toga što je doista riječ o ‘birtijaškom’ argumentu, stvara se atmosfera linča na ljude koji ionako jedva spajaju kraj s krajem. Smatra ih se krivim što su nezaposleni i na njih se dodatno baca stigma neradnika i parazita društva. Prisiljavanjem na društveno koristan rad, i još uz to bez naknade, praktički se kriminalizira nezaposlenost. Prema tome, nezaposlenost postaje društveno nepoželjna pojava kao i kakvo kazneno djelo. Nezaposlene se kažnjava društveno korisnim radom kao što se kažnjava zlikovce za počinjenje zločina. Kao da se trebaju iskupiti za svoje grijehe i vratiti društvu dug. Kao da je sva krivica za životnu situaciju u kojoj se nalaze njihova individualna.

U suštini, javni radovi produbljuju ionako nesiguran položaj ljudi na tržištu rada i dovode do institucionalizacije prekarnosti – rada na privremenim i nekvalitetnim poslovima, u lošim uvjetima rada s nepredvidivim radnim vremenom, lošom plaćom i nesigurnom budućnošću. Iako ne bi smjeli, pokazuje se da poslodavci koriste javne radove kao zamjenu za svoje redovne aktivnosti, a korisnike javnih radova kao jeftiniji supstitut, dok ti isti radnici, koji nisu nužno najniže obrazovani, prisiljeni su raditi poslove koje ne žele, koji im ne poboljšava stanje kućnog budžeta i ne povećavaju šanse za kasnije zaposlenje.

Nije teško shvatiti zbog čega je korištenje javnih radova politički izrazito probitačno. Takve aktivnosti lako se organiziraju i ne zahtijevaju velike izdatke s obzirom na to da iziskuju troškove na razini minimalne plaće i vrlo malo ulaganja u osposobljavanje korisnika te mjere, naročito kod komunalnih javnih radova. Nadalje, upravo zato što ih je lako organizirati, javni radovi su kao stvoreni za ‘spaljivanje’ novca

Iako dobar dio njih (prema Vanjskoj evaluaciji njih 25 %) gaji nadu o dugotrajnijem zaposlenju nakon javnog rada, tek ih nekoliko posto to doista i ostvari. Njima se obećaje zadržavanje zajamčene minimalne naknade tijekom javnog rada, da bi od nespretnog zakonodavca već idući tren dobili šamar u lice. Socijalnu naknadu, naime, zadržati mogu jedino uključeni u javne radove za opće dobro za koje se ne prima novčana kompenzacija. Svi ostali sudionici javnih radova ostaju bez svoje ‘socijale’. I tako u nedogled. Savršen je to recept za povećavanje kontingenta obeshrabrenih i razočaranih.

Unatoč svim objektivnim zamjerkama, nije teško shvatiti zbog čega je korištenje javnih radova politički izrazito probitačno. Takve aktivnosti lako se organiziraju i ne zahtijevaju velike izdatke s obzirom da iziskuju troškove na razini minimalne plaće i vrlo malo ulaganja u osposobljavanje korisnika te mjere, naročito kod komunalnih javnih radova. Nadalje, upravo zato što ih je lako organizirati, javni radovi su kao stvoreni za ‘spaljivanje’ novca, naročito ako potpora za provođenje mjera dolazi iz Europskog socijalnog fonda. S obzirom da se ta sredstva lako apsorbira, indirektno se pridonosi pozitivnom dojmu o iskorištenosti europskih fondova. Isto tako, javni radovi su idealni za stvaranje privida o smanjenju nezaposlenosti s obzirom da se učesnike javnih radova vodi kao zaposlene osobe iako je njihova perspektiva ostanka na tržištu rada povrh tih 6 – 9 mjeseci izrazito neizvjesna.

Kako pokazuje istraživanje Anke Kekez, upravo su u sferi pomoći u kući za starije i nemoćne uočeni maligni procesi sklapanja ugovora s lokalnim i regionalnim jedinicama i odabiru osoblja prema političkom ključu

I možda najtragičnije od svega, javni radovi su plodno tlo za politički klijentelizam i korupciju zbog maglovitog načina njihova dodjeljivanja, a i poteškoća u nadziranju provođenja. Kako pokazuje recentno istraživanje Anke Kekez, upravo su u sferi pomoći u kući za starije i nemoćne uočeni maligni procesi sklapanja ugovora s lokalnim i regionalnim jedinicama i odabiru osoblja prema političkom ključu. Primjeri loše prakse iz Mađarske, koja je predvodnica u ‘normalizaciji’ javnih radova na tržištu rada, mogu nam poslužiti kao predložak toga kakav tretman nas čeka u institucijama Europske unije ako nastavimo linijom manjeg otpora tj. smjerom jačanja javnih radova.

Najviše zabrinjava što istovremeno poticanje aktivnog traganja za poslom i osnaživanje mjere javnih radova u suštini rezultira neusklađenim pristupom aktivne politike zapošljavanja. Dok je djelovanje HZZ-a putem negativnih poticaja usmjereno na što bržu reintegraciju nezaposlenih na tržište rada, javni radovi uopće nisu tržišno orijentirani te rezultiraju zarobljenošću izvan tržišta rada. Iz Prikaza 8 može se vidjeti da se ta dva pristupa slažu u jednoj dimenziji, naime u činjenici da se oba baziraju na prijetnji oduzimanja prava na naknadu. Međutim, ključna razlika je što usluge posredovanja nastoje vratiti pojedinca na otvoreno tržište rada, dok javni radovi to ne čine. Za razliku od oba ta pristupa, mjere osposobljavanja i usavršavanja zrcale pristup usmjeren na osnaživanje vještina, znanja i kompetencija nezaposlenih, koje će im podići ljudski kapital i brže ih reintegrirati na tržište rada.

Prikaz 8. Mjere aktivne politike zapošljavanja prema dimenzijama

Kako dalje?

Ako u javnim politikama pod pojmom ,,paradigma” razumijemo postojanje cjelovitog sustava ideja o problemu javnih politika, ciljeva koji se žele postići javnom politikom i konkretnih instrumenata koji će se uporabiti s ciljem rješavanja uočenog društvenog problema – onda u hrvatskom slučaju teško možemo govoriti o postojanju konzistentne paradigme u politici zapošljavanja. Hrvatski pristup zarobljen je između dva stupa koji koče snažnije uključivanje nezaposlenih na tržište rada.

Koja je alternativa? Hrvatskoj ne preostaje ništa drugo nego maksimalno usmjeriti potencijal aktivne politike zapošljavanja na izgradnju ljudskog kapitala. Nema mjesta čekanju. Poslovična rigidnost obrazovnog sustava i sporost kojom se standardi zanimanja i kvalifikacija prilagođavaju potrebama suvremenih potreba dinamiziranog tržišta rada ne ostavljaju mnogo prostora razmišljanju. Aktivna politika zapošljavanja je jedino ‘oružje’ koje u kratkom i srednjem roku može odgovoriti suvremenim izazovima tržišta rada i omogućiti prilagodljivost postojeće radne snage i nezaposlenih. Svjedoci smo transformacije ekonomskih modela i uzleta digitalne, zelene i kolaborativne ekonomije. Uobičajene metode negativnog uvjetovanja pomoći i ‘guranje’ nezaposlenih u javne radove dugoročno ne mogu reformirati tržište rada. Oba pristupa su rezidue davnih vremena.

Europska unija posljednje desetljeće je okrenuta novoj, cjelovitoj paradigmi tzv. društvenog ulaganja (social investment) kojoj je u centru razvoj ljudskih potencijala kroz čitavi životni ciklus osobe. U ljude je potrebno konstantno investirati, jedino na taj način možemo očekivati povrat u obliku društvene koristi. Vremena kada se na ulaganje u ljude gledalo kao teret rastu i poslovni trošak su prošlost. Kvalitetna radna snaga zahtijeva kvalitetna ulaganja u ljude. Prema jednom od ključnih zagovornika paradigme društvenog ulaganja, Antonu Hemerijcku, takav pristup, uz snažnu ulogu države, mora izvršavati tri funkcije da bi bio uspješan. Prvo, mora omogućiti bezbolne i dostojanstvene prijelaze iz jedne životne faze u drugu, iz nezaposlenosti u zaposlenost i s posla na posao. Drugo, ljudski kapital mora se konstantno graditi i održavati, od vrtića do mirovine. Razina kvalitete ljudskih potencijala mora biti usklađena sa suvremenim prohtjevima tržišta rada. I treće, potrebno je zadržati i osnažiti zaštitne socijalne mreže kako bi nezaposleni dostojanstveno i bezbolno prolazili kroz prijelazne periode u svom životu te se kvalitetno posveti izgradnji sebe, a ne brizi o egzistenciji.

Takav pristup zahtijeva odlučnost i predanost donositelja odluka. Da bi zaživio, mora postati ne samo vodilja javnih politika, već i prioritet javnih financija.

A tko će obavljati društveno koristan rad? Pa, vjerujem da će se čitatelj moći složiti da je razumno od svakog odgovornog pojedinca očekivati da čini dobro i aktivno pridonositi razvoju zajednice. Bio on zaposlen ili nezaposlen, formalno uključen u mjeru javnih radova ili ne.

Potrebno je konačno riješiti se kratkovidnosti i kratkoročne političke računice. Resursi postoje i dostupni su, samo ih treba usmjeriti na pravi način.