Novi Dayton? Prijedlog Bože Kovačevića o ustavnim promjenama u Bosni i Hercegovini

Pretpostavljam da bi glavni prigovor ovakvo koncipiranom prijedlogu Ustava bio taj da je riječ o nametanju, piše Božo Kovačević. Taj prigovor je točan, ali irelevantan. BiH je i danas međunarodni protektorat. Bolje koncipirani temeljni ustavnopravni dokument, nametnut jedinstvenom voljom stalnih članica Vijeća sigurnosti i Europske unije, možda bi potaknuo ključne političke aktere u BiH na konstruktivnije ponašanje

• Naslovna fotografija: Slobodan Milošević, Alija Izetbegović i Franjo Tuđman potpisuju u Daytonu (Wikipedia)

• Autor je hrvatski političar i intelektualac, ministar u Vladi Ivice Račana i bivši veleposlanik u Moskvi

Bosna i Hercegovina je, nesumnjivo, važan dio sadržaja rada hrvatskog ministra vanjskih i europskih poslova Gorana Grlića Radmana. Vrhunac njegovog angažmana u vezi s BiH u prvih nepunih pet mjeseci ove godine bila je sjednica Vijeća za vanjske poslove EU 10. svibnja na kojoj je predstavio dotad bučno najavljivani hrvatski non-paper o Bosni i Hercegovini. U tom dokumentu, između ostalog, stoji:

“Fragmentirani politički krajolik, kao i ozračje nepovjerenja između političkih predstavnika u Bosni i Hercegovini često uzrokuje funkcionalnu blokadu institucija i nazadovanje u ključnim reformama. Samo uz čvrsto sidrenje za europske vrijednosti i standarde građanskih i političkih prava sva tri konstitutivna naroda i svih njezinih građana, država može ojačati svoju stabilnost i napredovati. Da bi se to ostvarilo, ključne reforme, uključujući reformu izbornog zakona, trebaju biti usvojene bez daljnjih odgađanja prije općih izbora 2022. godine.”

Prema intonaciji tog dijela dokumenta moglo bi se zaključiti da njegov predlagatelj drži da je fragmentirani politički krajolik problem koji treba riješiti. No, od reformi potrebnih da se prevlada funkcionalna blokada institucija do koje dolazi zbog fragmentiranog političkog krajolika spomenuta je samo reforma izbornog zakona. Nije razjašnjeno kako bi baš ta reforma – o čijem sadržaju se u non-paperu ne govori – mogla pridonijeti prevladavanju rascjepkanosti političkog krajolika BiH. Da ne bi bilo sumnje u to kakve su namjere Hrvatske, ministar je, po tko zna koji put, naglasio:

“Želimo da Bosna i Hercegovina napravi odlučujući i održivi korak prema političkoj stabilnosti, funkcionalnom tržišnom gospodarstvu i blagostanju svih njezinih građana. Stabilnost, sigurnost, prosperitet i funkcionalnost Bosne i Hercegovine kao jedinstvene, ujedinjene i suverene države od najveće je važnosti ne samo za njezine neposredne susjede, nego i za regiju, EU i cijelu Europu.”

Na koji način hrvatski ministar vanjskih poslova i cijela Vlada pripomažu postizanju stabinosti, sigurnosti, prosperiteta i funkcionalnosti BiH kao jedinstvene, ujedinjene i suverene države?

Čiju politiku tumači Grlić Radman belgijskoj ministrici vanjskih poslova Sophie Wilmès na sastanku Vijeća za vanjske poslove EU 10. svibnja? (Fotografija, Europsko vijeće, Vijeće EU)

Pripremajući se za nastup na sastanku u Bruxellesu ministar Grlić Radman se samo u prvih nepunih pet mjeseci ove godine najmanje pet puta sreo s predsjednikom Doma naroda Skupštine BiH Draganom Čovićem koji je, kako je poznato, i predsjednik HDZ-a BiH. Isto tako je poznato da je izostanak reforme izbornog zakonodavstva, s osobitim naglaskom na način izbora članova Predsjedništva BiH, razlog zbog kojeg Čović i HDZ BiH uvelike rade na fragmentiranju političkog krajolika te zemlje. Potpunim preuzimanjem interesa rukovodstva HDZ BiH i njegove argumentacije za promjenu izbornog sustava i njihovim isticanjem kao najvažnijeg sadržaja svih izjava i inicijativa hrvatskog ministra u vezi s BiH, Republika Hrvatska je, zapravo, dopustila da njezinu politiku prema BiH u potpunosti instrumentalizira jedna tamošnja politička stranka. Ne koristeći činjenicu da je Hrvatska članica EU pa kao takva može djelovati i na igrače unutar BiH usmjeravajući ih prema europskim integracijama, ali i na EU predlaganjem rješenja koja bi mogla biti podloga za moguću novu međunarodnu konferenciju o BiH, hrvatska diplomacija je svedena na ulogu europskog glasnogovornika stranke koja je, zajedno s drugim bosanskim igračima koji igraju na kartu etničkih podjela, čimbenik neprestanog perpetuiranja napetosti i nestabilnosti.

Hrvatski ministar vanjskih poslova ove je godine već četiri puta posjetio BiH. U Mostaru, Neumu i Bugojnu bio je prije nego što je sredinom travnja napokon došao i u Sarajevo. Pritom je na stranici MVEP jednako opširno prikazan sadržaj njegovog razgovora s kardinalom Puljićem kao i sadržaj razgovora s bosanskohercegovačkom ministricom vanjskih poslova Biserom Turković. Zanimljivo je da o razgovoru s predsjednikom Vijeća ministara BiH Zoranom Tegeltijom nema zasebne bilješke na stranici MVEP, nego je taj susret spomenut kao jedan od događaja u kojima je ministar sudjelovao 15. travnja, a to su još bili susret s čelnicima BiH parlamenta i drugim „legitimnim predstavnicima bosanskohercegovačkih Hrvata“, razgovor s američkim veleposlanikom u BiH i šefom delegacije EU te posjet franjevačkom muzeju u Kreševu. Posjet tom muzeju je na stranici MVEP prikazan s više potankosti negoli susreti s najvišim predstavnicima izvršne i zakonodavne vlasti BiH.

Temeljem svega što je o djelovanju hrvatskog ministra vanjskih poslova u vezi s BiH ove godine službeno objavljeno i kako je koja od njegovih aktivnosti predstavljena može se zaključiti da su njemu susreti s predstavnicima HDZ BiH i s predstavnicima tamošnje hijerarhije Katoličke crkve (osim s kardinalom Puljićem u Sarajevu 14.04., ministar se u Zagrebu  24.02. sreo s banjalučkim biskupom Komaricom) važniji od susreta sa službenim predstavnicima izvršne vlasti BiH. To kao i činjenica da cjelokupna hrvatska državna hijerarhija izbjegava službene kontakte s Predsjedništvom BiH, koje – kako je to uređeno Ustavom BiH – vodi vanjsku politiku te države, bitno umanjuje uvjerljivost izjava o tome da je Hrvatska najveći prijatelj BiH.

Iskazivati pijetet prema žrtvama samo jedne sukobljene strane u građanskom ratu u BiH nije uvjerljiva potvrda ministrove nepristranosti i dobronamjernosti

Sumnje u nepristranost hrvatskog ministra vanjskih poslova može izazvati priopćenje o obilježavanju 27. obljetnice razmjene bugojanskih logoraša objavljeno 19. ožujka. Kao izaslanik hrvatskog premijera „ministar Grlić Radman položio je vijence i upalio svijeće na Spomen obilježju na gradskom katoličkom groblju za sve hrvatske žrtve te je potom prisustvovao i na svetoj misi u crkvi sv. Ante Padovanskog“. Spomenute su dosad popisane i pronađene hrvatske žrtve kao i oni za kojima se još traga. Ministar nije propustio pozvati vlasti BiH da rasvijetle zločine u Bugojnu protiv Hrvata. Ali uopće nije spomenuo da su 19. ožujka 1994. zatočenici logora Stadion, koji je kontrolirala Armija BiH, zamijenjeni za neke druge zatočenike koje je isporučilo HVO. Je li hrvatska strana u građanskom ratu u BiH osnivala logore i ubijala pripadnike drugih dviju suparničkih strana? Na mjestu na kojem je izvršena razmjena zatočenika iskazivati pijetet prema žrtvama samo jedne od strana sukobljenih u građanskom ratu u BiH nije baš uvjerljiva potvrda ministrove nepristranosti i dobronamjernosti.

Kao nedvojbeni promicatelj interesa i političkih zahtjeva rukovodstva HDZ BiH hrvatski ministar vanjskih poslova, zajedno s hrvatskim predsjednikom i premijerom, ignorira Predsjedništvo BiH. Sastanku s predsjednikom Vijeća ministara BiH posvećuje manje pažnje nego sastancima s katoličkim crkvenim velikodostojnicima.

A o nedvojbeno povlaštenom tretmanu koji u Hrvatskoj ima Dragan Čović ne treba ni govoriti. Višemjesečno nastojanje hrvatske diplomacije da na dnevni red Vijeća za vanjske poslove EU stavi problem BiH rezultiralo je, nimalo iznenađujuće, time da hrvatski ministar vanjskih poslova ondje nije iznio cjelovit prijedlog Republike Hrvatske za moguće ustavno preustrojstvo BiH nego samo ultimativni zahtjev HDZ-a BiH za promjenu izbornog zakonodavstva.

Posjet Grlića Radmana franjevcima u Kreševu na stranici MVEP prikazan je s više potankosti negoli susreti s najvišim predstavnicima izvršne i zakonodavne vlasti BiH (Fotografija: MVEP)

Prije nego što iznesem svoj prijedlog za moguće poboljšanje ustavnopravnog ustrojstva BiH želim ukazati na to da je današnja Bosna i Hercegovina zapravo međunarodni protektorat, kako je to utvrđeno Općim okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini iz Daytona. To, između ostalog, potvrđuje članak 6. Ustava BiH koji određuje da tri člana Ustavnoga suda imenuje predsjednik Europskog suda za ljudska prava. Aneks 10. Daytonskog sporazuma naslovljen je Civilna implementacija Mirovnog sporazuma i u prvom članku određuje da će Vijeće sigurnosti UN-a imenovati visokog predstavnika zaduženog za nadzor provedbe onoga što je dogovoreno i za koordinaciju rada međunarodnih agencija na terenu. Napokon, člankom 5. tog aneksa određeno je da je visoki predstavnik jedini nadležan za tumačenje Daytonskog sporazuma, kako je to naglasio i tad aktualni visoki predstavnik Valentin Inzko u povodu obilježavanja 25. obljetnice potpisivanja tog dokumenta. To znači da će, u konačnici, Vijeće sigurnosti odlučiti kad i pod kojim uvjetima BiH može prestati biti međunarodni protektorat.

Za razliku od devedesetih godina prošlog stoljeća, kad je ruska diplomacija radila usuglašeno s američkom, danas su interesi tih dviju stalnih članica Vijeća sigurnosti, koje imaju pravo veta, suprotstavljeni. To znači da bi danas bilo znatno teže na razini VS UN-a postići suglasnost o novom sporazumu o BiH ili o ukidanju postojećeg negoli je to bilo prije četvrt stoljeća. Nefunkcionalnost državnih institucija BiH svakako je razlog za daljnje produženje statusa protektorata. Da bi se stvorili uvjeti za promjenu toga statusa, za punu samostalnost i suverenost BiH, ta bi država trebala pokazati da može funkcionirati ne ugrožavajući sigurnost svojih građana i ne dovodeći u pitanje sigurnost u regiji. Postojeći Ustav BiH ne omogućuje da BiH profunkcionira kao samostalna država. Kako aktualne etničke političke elite u BiH ne pokazuju spremnost za konstruktivni rad na jačanju države i neprestano perpetuiraju sukobe, možda bi s međunarodne razine Bosni i Hercegovini moglo biti nametnuto novo ustavnopravno ustrojstvo kako je to, uostalom, bilo 1995. godine. To novo rješenje moralo bi zadovoljiti interese stalnih članica Vijeća sigurnosti kako bi se osiguralo njihovo usklađeno djelovanje u provedbi. Za razliku od službenog prijedloga Republike Hrvatske da se u BiH promijeni samo izborno zakonodavstvo, predlažem promjenu Ustava BiH.

Sve dok Ustav BiH govori o državljanstvu svakoga od dva entiteta, neće biti moguće postići potrebnu društvenu koheziju ni pravnu koherentnost. Ustavom bi trebalo uvesti samo državljanstvo BiH. A u preambuli novog Ustava trebalo bi se pozvati na stajališta Badinterove komisije o administrativnim granicama između bivših jugoslavenskih republika kao o novim međudržavnim granicama. To bi bilo svojevrsno potvrđivanje teritorijalne cjelovitosti BiH i opomena iredentističkim snagama u Srbiji i Hrvatskoj da međunarodna zajednica ustrajava na nepromjenjivosti granica.

Državljani BiH mogli bi imati samo jedno državljanstvo. Oni koji ih imaju više, trebali bi se odlučiti hoće li ili neće biti samo državljani BiH. Ako se odluče za drugo državljanstvo a stalno su nastanjeni u BiH, ostali bi ondje u statusu stranaca sa stalnim boravkom

Možda bi time bila stvorena pretpostavka za raspravu o mogućem trećem entitetu o kojem se ne govori otvoreno, ali koji je često u primisli vodstva HDZ-a BiH i velikog dijela njihovih birača. Ako zajednički napori Milorada Dodika i Dragana Čovića prema Ruskoj Federaciji budu uspješni, možda bi s te strane mogla doći podrška prijedlogu o trećem entitetu. Time bi, dakako, prestala postojati Federacija BiH kao entitet i umjesto nje bila bi uspostavljena dva nova entiteta. Da bi se bošnjačku stranu privoljelo na takvo rješenje, bilo bi potrebno ukinuti mogućnost postojanja višestrukog državljanstva. Državljani BiH mogli bi imati samo jedno državljanstvo. Oni koji ih imaju dva ili više, trebali bi se odlučiti hoće li ili neće biti samo državljani BiH. Ako se odluče za drugo državljanstvo a stalno su nastanjeni u BiH, ostali bi ondje u statusu stranaca sa stalnim boravkom i svim pravima zajamčenim međunarodnim konvencijama.

Parlament BiH i ubuduće bi bio dvodomni. U Zastupnički (donji) dom parlamenta birali bi se zastupnici većinskim sustavom u izbornim jedinicama uspostavljenim unutar granica entiteta, koje bi trebale obuhvaćati približno jednak broj birača. To znači da iz svih entiteta ne bi nužno bio izabran isti broj zastupnika u Zastupničkom domu. To bi bilo ovisno o broju stanovnika/državljana, odnosno o broju izbornih jedinica. No u gornjem parlamentarnom domu, koji bi se mogao zvati Senat, sjedio bi isti broj predstavnika svakog entiteta biranih na entitetskim izborima. Pritom bi Senat imao pravo veta na zakonske prijedloge usvojene u Zastupničkom domu. Takvim rješenjem ravnopravnost naroda (entiteta) bila bi zajamčena, a funkcionalost države ostvarivala bi se na znatno jednostavniji način nego što se ostvaruje po odredbama sadašnjeg Ustava BiH.

Umjesto Predsjedništva uvela bi se institucija Predsjednika BiH.  Željko Komšić, Milorad Dodik, Šefik Džaferović, članovi Predsjedništva Bosne i Hercegovine.

Kamen spoticanja je sadašnji način izbora članova Predsjedništva BiH. Najelegantniji način da se ti problemi izbjegnu bilo bi ukidanje institucije Predsjedništva i uvođenje institucije Predsjednika BiH. Za tu dužnost mogao bi se kandidirati svaki državljanin BiH, a birali bi ga svi građani s pravom glasa na općim izborima po načelu jedan čovjek-jedan glas. Dok je danas u BiH prvorazredni problem to što birači jedne etničke pripadnosti mogu glasati za kandidata druge etničke pripadnosti, na općim izborima za Predsjednika BiH svaki bi kandidat nastojao, osim glasova svog naroda, pridobiti što je moguće više glasova pripadnika drugih naroda. Takvim načinom izbora Predsjednika BiH povećao bi se neposredni utjecaj birača na izbor najvažnije dužnosti u državi, a bitno bi se smanjio utjecaj etnički ekskluzivnih političkih stranaka. Dakako, takva promjena bi dovela do preraspodjele ovlasti između Predsjednika BiH i Vijeća ministara. Trebalo bi, između ostalog, utvrditi njihovu zajedničku nadležnost za vanjsku politiku.

Daljnjom razradom ovog prijedloga trebalo bi jasno razgraničiti ovlasti tijela središnje državne vlasti od ovlasti na razini entiteta. Za izravno vršenje funkcija središnje državne vlasti na cijelom teritoriju BiH trebala bi biti ovlaštena državna ministarstva bez ikakvog posredovanja entitetskih vlasti u obavljanju tih funkcija. S druge strane, središnja se vlast ne bi miješala u provedbu onih zakonodavnih i izvršnih ovlasti koje bi Ustav BiH dodijelio entitetima. Zakoni na entitetskoj razini morali bi biti usklađeni s Ustavom BiH. Dakako, pravosudni sustav trebao bi biti samo jedan i u upravnom smislu podređen središnjoj državnoj vlasti, ali neovisan u radu u skladu s općeprihvaćenim standardima o podjeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i pravosudnu.

Pretpostavljam da bi glavni prigovor ovakvo koncipiranom prijedlogu Ustava bio taj da je riječ o nametanju. Mijenjala bi se unutrašnja organizacija BiH, mijenjali bi se nazivi entiteta, a vjerojatno bi se promijenio i naziv države. Taj prigovor je točan, ali irelevantan. BiH je i danas međunarodni protektorat upravo zbog toga što tamošnje etničke političke elite same nisu uspjele postići dogovor o takvom uređenju države koje bi jamčilo otklanjanje prijetnji miru i stabilnosti u regiji. Postojeći Ustav BiH, onaj iz Daytona, nametnut je, ali pridonosi perpetuiranju centrifugalnih tendencija. Bolje koncipirani temeljni ustavnopravni dokument, donesen i nametnut jedinstvenom voljom stalnih članica Vijeća sigurnosti i Europske unije, možda bi potaknuo ključne političke aktere u BiH na konstruktivnije ponašanje, ponajprije na isključivanje dezintegracije bosanske države s njihove političke agende. Neka od institucionalnih rješenja u današnjoj BiH koja su nametnuta voljom Visokog predstavnika i međunarodne zajednice – kao što su registracijske oznake automobila bez entitetskih obilježja, zajednička valuta, Oružane snage BiH, Uprava za neizravno oporezivanje ili Državna granična služba – i koja su osnažila središnju državu, trebala bi biti ugrađena u novi ustavnopravni dizajn BiH.

Uspostava stabilne bosanske države s kojom kao cjelinom Republika Hrvatska može uspješno surađivati trebala bi biti strateški cilj Republike Hrvatske. Suprotno riječima kojima hrvatski ministar vanjskih poslova iskazuje podršku državnosti BiH, njegovi stvarni potezi govore da se hrvatska politika prema BiH svodi na podršku jednom od lokalnih političkih aktera čiji interesi su u većoj mjeri dezintegracijski nego integracijski. Usporedno s tim, prenaglašeni su kontakti predstavnika vlasti Republike Hrvatske s predstavnicima katoličke hijerarhije u BiH. Naslov priopćenja na stranici MVEP o susretu ministra Grlića Radmana s mostarsko-duvanjskim biskupom Palićem od 27. studenog 2020. najbolja je ilustracija stvarnih interesa i ciljeva te politike: Potpora funkcionalnoj BiH te projektima Hrvata i Crkve. Potpora funkcionalnoj BiH je verbalna, a projektima HDZ-a BiH i Crkve stvarna. Umjesto da Republika Hrvatska i u odnosu prema BiH postupa u skladu sa svojim autonomno definiranim nacionalnim interesima, ona je dopustila da parcijalni interesi HDZ-a BiH i Katoličke crkve postanu ključna odrednica sadržaja i stila aktualne hrvatske politike prema BiH, ali i hrvatskih inicijativa na razini EU.