Obostrano ignoriranje Ustava. Kako zemlja uopće funkcionira

Predsjednik Republike i Predsjednik vlade se ne trpe. Božo Kovačević još je jednom detaljno prošao kroz ustavne i zakonske odredbe koje ih obvezuju na suradnju. Osim obrane i vanjske politike pronašao je i druge primjere neusklađenog funkcioniranja tijela vlasti. Reakcije u inozemstvu idu od podsmijeha do čuđenja. Kovačević na kraju članka komentira i neke prijedloge rješenja

• Naslovna fotografija: Predsjednik Zoran Milanović i premijer Andrej Plenković (Hrvoje Jelavić / PIXSELL)

• Autor je hrvatski političar i intelektualac, ministar u Vladi Ivice Račana i bivši veleposlanik u Moskvi

Odnosi Vlade i Predsjednika Republike u Hrvatskoj su trajno ekscesni zbog toga što se aktualni premijer Andrej Plenković i aktualni predsjednik Zoran Milanović osobno ne podnose. Unutrašnji politički poremećaji dopunjeni su sve očitijom diskrepancijom između vanjskopolitičkih stajališta Vlade i Predsjednika. Budući da i Predsjednik i premijer predstavljaju državu, opravdano je zapitati se koja je, zapravo, vanjskopolitička pozicija službena. Činjenica da u iznimno nestabilnim međunarodnim prilikama u kojima povjerenje između saveznica postaje sve važnije nije jasno za kakvu se vanjsku politiku zauzima Hrvatska već je izazvala niz reakcija od otvorenog podsmijeha do zabrinutosti. Dobronamjerni ljudi, slijedeći zdravi razum, već su odavno zaključili da bi bilo dobro da se napeti odnosi između premijera i Predsjednika nekako razriješe.

Premijer Plenković ne ustručava se javno govoriti da ga ne zanima što o kojem pitanju misli Predsjednik Republike čak i kad je riječ o temama s područja vanjske politike, obrane i nacionalne sigurnosti u vezi s kojima Ustav Republike Hrvatske izričito spominje i izravnu nadležnost Predsjednika Republike. Ustav ne propisuje da se Predsjednik Republike mora suglasiti sa svakom inicijativom Vlade na tim područjima, a premijer Plenković se ponaša kao da je upravo to zapisano u Ustavu. Isto tako Ustav ne određuje da Sabor svaki prijedlog Vlade mora prihvatiti u onom obliku u kojem ga Vlada izloži. No, nakon neuspješnog pokušaja da pribavi dvotrećinsku većinu glasova zastupnika za Vladin prijedlog suradnje u obuci ukrajinskih vojnika, premijer neprestano kritizira one koje nisu glasali za njegov prijedlog i proglašava ih odgovornima za vanjskopolitičku blamažu Hrvatske. No, da je on prethodnu komunikaciju s Predsjednikom Republike obavio onako kako to Ustav propisuje, moguće je da to pitanje i ne bi došlo do Sabora. A kad se već dogodilo da se Sabor o tome treba izjašnjavati, u interesu prihvaćanja inicijative Vlade premijer je mogao pregovarati sa zastupnicima o definitivnoj artikulaciji dokumenta što je on, u maniri samoljubivog autokrata, odbio učiniti. Stoga je upravo premijer adresa na koju je opravdano uputiti kritike zbog neuspjelog pokušaja donošenja odluke o dodatnoj vojnoj suradnji Hrvatske s Ukrajinom.

Predsjednik Milanović ne ustručava se javno govoriti bilo kada o bilo čemu na bilo kakav način. Premda pred medijima nastupa kao Predsjednik Republike, on se ponaša kao privatna osoba – jezični i retorički ne osobito rafinirana – koja u društvu prijatelja i bliskih poznanika neobavezno ćaska i komentira politička zbivanja, političare, novinare i analitičare. Najčešće mete njegovih verbalnih obrada su premijer, ministar obrane i ministar vanjskih poslova te HDZ u cjelini. Njegove dosjetke, metafore i usporedbe sračunate su na to da budu uvredljive. Posljedica učestalog pribjegavanja takvom verbalnom iživljavanju je onemogućavanje eventualne normalne komunikacije s tim osobama čak i ako bi se kod koje od njih pojavila želja da u razgovoru s predsjednikom pokuša riješiti neki od postojećih problema u državi. Uz  ignoriranje Predsjednika koje u režiji premijera provodi cijela Vlada, time Predsjednik sam sebi stvara dodatne teškoće u obavljanju dužnosti propisane stavkom 2. članka 94. Ustava koji kaže: „Predsjednik Republike brine se za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti.“ Ako se neprestano javno svađa s državnim dužnosnicima, u većoj mjeri pridonosi proizvodnji nestabilnosti struktura državne vlasti negoli njihovom usklađenom djelovanju.

Nije jasno kako se ispunjavaju Ustavom propisane obaveze. Predsjednik i Premijer (Pixsell)

Ne treba zanemariti ni stavak 3. članka 94. Ustava, koji kaže:  „Predsjednik Republike odgovara za obranu neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske.“ S obzirom na to da uopće nema komunikacije između Predsjednika Republike, s jedne strane,  te premijera i ministra obrane, s druge, opravdano je zapitati se o tome kako Milanović može ispunjavati tu svoju obvezu. Meni se čini da je Predsjednik Republike onemogućen u obavljanju te dužnosti. Dio odgovornosti za takvo stanje je svakako na njemu zbog općenito neprihvatljivog ponašanja i verbalnih ispada prema premijeru i ministrima. No, premijer Plenković se ponaša kao da ne postoje Ustavom jasno definirane ovlasti i obveze Predsjednika Republike. Odbijanjem komunikacije s Predsjednikom, izbjegavanjem davanja pravodobnih i točnih informacija o planovima i o proračunskim izdacima za nabavku naoružanja i opreme te sustavnim pokušajima političke degradacije Predsjednika kao vrhovnog zapovjednika oružanih snaga, koje su zadužene za obranu teritorijalne cjelovitosti, premijer i Vlada provode uzurpaciju onog dijela vlasti koji im ne pripada, provode državni udar. Mislim da je taj oblik uzurpacije i zloupotrebe jednako zabrinjavajući kao i oni aspekti djelovanja vladajućih struktura kojima se bave domaća i europska tijela kaznenog progona.

Predsjednik Republike i Vlada ponašaju se potpuno suprotno odredbi stavka 1. članka 99. Ustava Republike Hrvatske, u kojem piše: „Predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske surađuju u oblikovanju i provođenju vanjske politike.“ U Hrvatskoj Predsjednik Republike i Vlada ne surađuju ni u oblikovanju ni u provođenju vanjske politike. Pritom se premijer i ministar vanjskih poslova ponašaju kao da ta ustavna odrednice ne postoji. Predsjednika Republike ne konzultiraju ni u okviru pripreme za ministarske sastanke na razini EU, ni u okviru pripreme za sjednice Europskog vijeća. Zbog jednostrano uvjetovanog izostanka suradnje dviju instancija vlasti, koja je propisana tom odredbom Ustava, moglo bi se reći da se Vlada ponaša protuustavno i u oblikovanju i u provedbi vanjske politike RH. Dakako, Predsjednik Republike uzvraća im istom protuustavnom mjerom iznoseći u Mađarskoj vanjskopolitička stajališta neusuglašena s Vladom.

Tu odredbu treba povezati s odredbom stavka 2. članka 4. Ustava u kojoj stoji: „Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.“  Premijer i Vlada ne priznaju uzajamnu provjeru nositelja vlasti propisanu Ustavom kad ignoriraju Predsjednika Republike. Premijer je trajno uvrijeđen činjenicom da Predsjednik Republike nije stavio potpis pod njegov prijedlog za imenovanje veleposlanika. Na premijerovu žalost, Ustav u stavku 3. članka 99. izričito kaže da Predsjednik Republike „donosi odluku o postavljanju i opozivu šefova diplomatskih misija Republike Hrvatske u inozemstvu“. Naravno, ne sam nego na prijedlog Vlade, uz mišljenje nadležnog saborskog odbora i uz supotpis predsjednika Vlade. Ali odluku donosi Predsjednik Republike. Ako išta, te odredbe premijeru i Vladi nameću obvezu suradnje s Predsjednikom Republike. Ustav ne određuje da Predsjednik mora potpisati sve što mu premijer pošalje, kako premijer Plenković shvaća i provodi Ustav kršeći ga. Upravo je cirkus koji su dvojica neodgovornih titulara vlasti napravili u hrvatskoj diplomaciji najzornija posljedica njihove psihičke nedoraslosti za državne poslove koje bi trebali obavljati. Dakako, uobičajenu praksu beskrupulozne zloupotrebe vlasti – što potvrđuju bezbrojne afere o kojima mediji izvješćuju gluho i slijepo Državno odvjetništvo – HDZ bi lakše provodio kad bi i osoba u uredu na Pantovčaku bila bivša nositeljica iskaznice te stranke i privrženica njezina mafijaškog moralnog kodeksa.

Ustavna odredba o suradnji i međusobnoj provjeri nositelja vlasti jednako je relevantna i na području obrane. Ustav je nedvojben kad u članku 100., stavku 1. određuje da je Predsjednik Republike vrhovni zapovjednik oružanih snaga. Odredba stavka 2. određuje da Predsjednik imenuje zapovjednike oružanih snaga u skladu sa zakonom. Članak 7. stavak 10. Zakona o obrani određuje da Predsjednik Republike imenuje i razrješuje vojne zapovjednike na ustrojbenim mjestima brigadira/kapetana bojnog broda i generala/admirala „na prijedlog načelnika Glavnog stožera i uz suglasnost ministra obrane“. Jasno je da bez suradnje s ministrom obrane Predsjednik Republike ne može ostvarivati svoje ustavne ovlasti. Predsjednik isto tako imenuje načelnika Glavnog stožera na prijedlog Vlade i uz prethodno mišljenje nadležnog saborskog odbora. Razriješiti ga može sam ili na prijedlog Vlade, kako je određeno stavkom 9. toga članka. Nigdje ne piše da ministar obrane može načelnika Glavnog stožera poslati u mirovinu kako to, očito, pokušava učiniti ministar Banožić. Ako ga u tome podržava premijer Plenković, onda njih dvojica zajednički poduzimaju protuustavne radnje.

Premijer danas ministra vanjskih poslova i ministra obrane koristi samo kao instrumente za onemogućavanje Predsjednika Republike u provedbi njegovih ustavnih ovlasti. (Matija Habljak / Pixsell)

Da bi se mogao provesti u djelo stavak 11. članka 7. Zakona o obrani, nužda je suradnja Predsjednika Republike i s ministrom obrane i s ministrom vanjskih poslova. Taj stavak određuje da Predsjednik imenuje i razrješuje vojne izaslanike „na prijedlog ministra obrane i uz prethodnu konzultaciju s ministrom nadležnim za vanjske poslove“. Danas premijer navedene ministre koristi samo kao instrumente za onemogućavanje Predsjednika Republike u provedbi njegovih ustavnih i zakonskih ovlasti. Predsjednik mu uzvraća javnim ponižavanjem te dvojice ministara čime, dakako, pridonosi destabilizaciji državne vlasti i sramoćenju države koju bi trebao predstavljati.

I članak 11. Zakona o obrani više nego jasno propisuje da premijer i Predsjednik Republike moraju surađivati. Njih dvojica zajednički sazivaju sjednice Vijeća za obranu. Poznato je da to već odavno nisu učinili javno se hvaleći kako su jedan drugom odbijali inicijative za sazivanje sjednice. Da bi zajednički sazvali sjednicu Vijeća za obranu, morali bi se prethodno dogovoriti o temama o kojima će se raspravljati. Njih dvojica to nisu u stanju. Oni se čak ne mogu dogovoriti ni o tome da svaki od njih predloži svoje točke dnevnoga reda. Očito je da su njima dvojici njihovi osobni animoziteti i istjerivanje adolescentskog inata daleko važniji od pitanja nacionalne obrane, kojima bi se trebali baviti. Stoga ne začuđuje ni činjenica da se njih dvojica uopće ne obaziru ni na odredbu stavka 1. članka 103.  Ustava koja ih obvezuje da „surađuju u usmjeravanju rada sigurnosnih službi“.

Posljedica je da živimo u državi u kojoj ustavni čimbenici zaduženi za kreiranje vanjske politike nisu u stanju dogovoriti se o njezinim ciljevima i sadržajima pa tijela nadležna za njezinu provedbu ne znaju što i zašto raditi. Pitanje je kako bi funkcionirala obrana Republike Hrvatske u okolnostima stvarne opasnosti za očuvanje teritorijalne cjelovitosti s obzirom na to da se državna tijela i dužnosnici zaduženi za to područje bave isključivo time da jedni druge onemoguće u ispunjavanju ustavnih i zakonskih obveza. Budući da se premijer i Predsjednik Republike ni o čemu ne mogu dogovoriti, oni ne mogu surađivati ni u usmjeravanju rada sigurnosnih službi. Možemo se samo nadati da među pripadnicima tih službi prevladavaju oni koji su za sudbinu države i njezine sigurnosti zainteresiraniji od onih koji bi ih trebali usmjeravati i nadzirati, ali to uporno odbijaju činiti.

Ustav ne određuje kako se ostvaruje briga Predsjednika Republike za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti. Da bi to mogao, morao bi imati uvid u pojedinosti rada svih državnih službi. To pak nije moguće ostvariti bez suradnje s Vladom i Saborom, ali i sa sudskom vlašću, Ustavnim sudom i Državnim odvjetništvom. To zapravo implicira obvezu dužnosnika u svim granama vlasti da surađuju s Predsjednikom Republike. Ako bi se utvrdile poteškoće u funkcioniranju pojedinih dijelova državne vlasti ili ako je njihovo djelovanje neusklađeno, Predsjednik Republike trebao bi imati na raspolaganju instrumente kojima bi otklonio te neusklađenosti. Ali o tim instrumentima Ustav Republike Hrvatske ne govori.

Isto tako se ništa ne kaže o onim čelnicima pojedinih tijela državne vlasti koji odbijaju surađivati s Predsjednikom Republike premda se to odbijanje može smatrati onemogućavanjem ispunjavanja ustavnih ovlasti Predsjednika, odnosno protuustavnim ponašanjem. Obveza suradnje s Predsjednikom mogla bi se izvesti i iz odredbe stavka 2. članka 5. Ustava koji kaže: „Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.“ Svatko, pa dakle i premijer te svi ministri a osobito oni koji su izričito spomenuti u Ustavu, dužni su držati se Ustava. Ako odbijaju suradnju s Predsjednikom Republike, oni se ponašaju protuustavno. No, sankcije za takvo protuustavno ponašanje nisu predviđene.

Dosadašnja zakonska regulacija provedbe obnove područja pogođenih potresima primjer je koji pokazuje kako su Vlada, predlažući zakonska rješenja, i saborska većina, donoseći zakone, namjerno i svjesno radili na otežavanju usklađenog rada državnih institucija. Unatoč brojnim upozorenjima o tome do čega će dovesti ono na čemu je HDZ inzistirao, usvojena je regulativa koja je onemogućila usklađeno djelovanje tijela državne vlasti. Na osnovi kojih odredbi Ustava je Predsjednik Republike mogao utjecati na to da se onemogući to svjesno destruktivno i destabilizirajuće djelovanje Vlade i saborske većine? Instrumenata za takvo djelovanje Predsjednika Republike nema, ali je propisana njegova ustavna odgovornost za usklađeno djelovanje državne vlasti.

Prema Ustavu, predsjednik je odgovoran za neusklađeno djelovanje tijela državne vlasti. No, svi instrumenti za otklanjanje navedenih problema su u rukama izvršne i sudske vlasti

Do neba vapijući primjer neusklađenog djelovanja tijela vlasti je neusklađenost zemljišnih knjiga i katastra. Neuredne zemljišne knjige u mnogim općinama nisu usklađene s uglavnom uredno vođenim podacima u katastru. Od 2002. godine započelo je sustavno financiranje usklađivanja zemljišnoknjižnih i katastarskih podataka i dosad je za te svrhe potrošeno sedamdesetak milijuna eura. Problem još nije riješen. Pojedine sastavnice vlasti i dalje djeluju neusklađeno. Posljedice takvoga stanja vidljive su u pravnoj nesigurnosti koja destimulira ulaganja u Hrvatskoj. Jedan od uzroka nemogućnosti pravodobne provedbe postupaka obnove kuća razrušenih u potresu su i neriješena imovinskopravna pitanja. Prema Ustavu, predsjednik je odgovoran za neusklađeno djelovanje tijela državne vlasti. No, svi instrumenti za otklanjanje navedenih problema su u rukama izvršne i sudske vlasti. Na koji bi se način mogla utvrditi odgovornost Predsjednika Republike za neusklađeno djelovanje tih dviju grana državne vlasti?

Stavak 3. članka 94. Ustava izričito propisuje: „Predsjednik Republike odgovara za obranu neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti Republike Hrvatske.“ Da bi mogao odgovarati za obranu neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti, Predsjednik Republike bi morao imati mogućnost sudjelovanja u odlučivanju o svim pitanjima obrane. Bez odgovarajućih instrumenata utjecaja na oružane snage i bez mogućnosti da surađuje s Ministarstvom obrane te uz izostanak suradnje s premijerom koji odbija suglasiti se sa sazivanjem sjednice Vijeća za obranu, navođenje odgovornosti Predsjednika Republike za obranu države puka je floskula. Da bi on mogao odgovarati za obranu, Vrhovni stožer, Ministarstvo obrane i Vlada morali bi mu u svakom trenutku polagati račune o stanju svih sastavnica obrambenog sustava te o stupnju i načinu realizacije svih usvojenih strategija i planova, a on bi trebao imati ovlasti za intervencije u cilju ispravljanja uočenih nedostataka. Odbijanjem da surađuju s Predsjednikom Republike premijer i ministar obrane, zapravo, krše Ustav. Budući da Predsjednik Republike ne podnosi ministra obrane, ne dopušta mu da zajedno s njim sudjeluje u ceremoniji ispraćaja kontingenata hrvatskih vojnika na misije u inozemstvu. Zbog toga se redovito priređuju dvije odvojene ceremonije ispraćaja, jedna za ministra, druga za Predsjednika Republike. Vojnikinje i vojnici su pritom samo statisti u besmislenim predstavama iskazivanja taštine dvojice državnih dužnosnika. Ako nisu u stanju postupati u skladu s odredbama jednog protokola, ta bi se dvojica dužnosnika možda ipak mogli naći u okvirima jedne cirkuske predstave koju bi publika mogla pratiti bez straha od mogućih posljedica njihovog klauniranja.

Gotovo svakodnevno svjedočimo da pod dirigentskom palicom premijera cijela Vlada potkopava Predsjednika Republike u izvršavanju njegovih ustavnih dužnosti i ovlasti. No za razliku od Predsjednika Republike koji bi zbog neizvršavanja svojih ustavnih obveza mogao biti smijenjen – o čemu se govori u člancima 105. i 129. Ustava – u tekstu Ustava nisu određeni nikakvi postupci niti su predviđene sankcije u slučaju da Vlada organizirano izbjegava primjenu Ustava, odnosno da Predsjednika Republike onemogućuje u ostvarivanju njegovih obveza i ovlasti. Člankom 108. Ustav propisuje da „Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom“, ali ne govori što bi se trebalo učiniti protiv Vlade koja ne poštuje Ustav kao ni to tko bi to trebao učiniti. Dok prema odredbi članka 129. Ustava Ustavni sud „odlučuje, u skladu s Ustavom, o odgovornosti Predsjednika Republike“, u slučajevima kad Vlada propusti izvršiti ustavne obveze u okviru svoje nadležnosti, ovlast Ustavnog suda svodi se samo na obavještavanje, kako to piše u članku 130.: „Ako Ustavni sud utvrdi da nadležno tijelo nije donijelo propis za izvršenje odredaba Ustava, zakona i drugih propisa, a bilo je dužno takav propis donijeti, o tome obavještava Vladu, a o propisima koje je bila dužna donijeti Vlada, obavještava Hrvatski sabor.“

Meni se čini da bi se ustavnopravni stručnjaci trebali pozabaviti problemom izostanka navođenja konkretnih instrumenata kojima bi Predsjednik Republike mogao ostvarivati svoje ustavne obveze i na osnovi toga bio u potpunosti odgovoran za nepoduzimanje postupaka radi otklanjanja neusklađenog djelovanje tijela državne uprave ili za neuspjeh u obrani teritorijalne cjelovitosti zemlje. Isto bi tako bilo korisno da se u tekstu Ustava odrede sankcije za Vladu u slučaju da izvršnu vlast provodi suprotno odredbama Ustava. Ako bi to iz nekog načelnog pravnoteorijskog razloga bilo nemoguće, svakako bi trebalo odrediti da Ustavni sud nadzire ustavnost postupaka Vlade. Odbijanje suradnje s Predsjednikom Republike trebalo bi biti ocijenjeno kao protuustavno postupanje.

Dakako, moguće je razmišljati i u drugom smjeru. Smanjivanje ovlasti Predsjednika Republike i svođenje te dužnosti na izvršavanje protokolarnih obveza podrazumijevalo bi, vjerojatno, i promjenu načina izbora. Umjesto na općim izborima Predsjednik Republike mogao bi se birati u Saboru. Takvu je koncepciju zastupao Zoran Milanović kad je bio premijer i kad je kontrolirao većinu u Saboru. Aktualni premijer Plenković, čini se, smatra da bi se Predsjednik Republike – neovisno o načinu izbora i o tome koja osoba obnaša tu dužnost – morao uvijek povinovati volji premijera. Ako to ovaj odbije, u tom slučaju sva vlast pripada premijeru. No, takav pristup suprotan je postojećem Ustavu. Vlada je u tekstu Ustava spomenuta 13 puta, predsjednik Vlade 14 puta, a Predsjednik Republike 114 puta. To upućuje na zaključak da Predsjednik Republike nije zanemariv faktor u postojećem ustavnopravnom poretku.

U raspravi o mogućim promjenama Ustava moglo bi se razmotriti i ukidanje samog Suda kao zasebne institucije.

Ako se bude pristupilo o promjenama Ustava, ne bi bilo na odmet razmisliti o mogućnosti ukidanja Ustavnoga suda kao zasebne institucije i o uspostavi posebnog ustavnopravnog odjela Vrhovnog suda. Na takva razmišljanja navode ponajprije dosadašnji primjeri neustavnog postupanja Ustavnoga suda. Najistaknutiji među tim primjerima je odluka Ustavnog suda o ukidanju pravomoćne presude za ratni zločin Branimiru Glavašu. Ni u jednom od članaka Ustava kojima se određuju ovlasti Ustavnog suda nije navedeno da bi Ustavni sud imao pravo poništavati pravomoćne sudske presude koje su donesene u skladu sa zakonima koje Ustavni sud nije proglasio neustavnima.

No, dok se ne smisle neka nova ustavnopravna rješenja i ne donese novi Ustav, potrebno je da svi dužnosnici i sva tijela državne vlasti postupaju u skladu s odredbama postojećeg Ustava. Nedvojbeno je da Ustav propisuje obvezu suradnje Predsjednika Republike i Vlade na područjima obrane, sigurnosti i vanjske politike. Isto je tako nedvojbeno da su obnašateljima dviju najodgovornijih dužnosti u državi njihove osobne nesuglasice i animoziteti, neostvarene ambicije i frustracije važniji od obveza i odgovornosti propisanih Ustavom. To dovodi do gubitka kredibiliteta Hrvatske na međunarodnoj sceni i do nezdrave političke polarizacije na domaćem političkom planu. Mnogi građani su zbunjeni neodgovornim ponašanjem obnašatelja dviju najvažnijih dužnosti u državi. U postojećim okolnostima zdravorazumska poruka koju bi dobronamjerni ljudi mogli uputiti toj dvojici dosad potpuno neodgovornih najviših državnih dužnosnika u Republici Hrvatskoj bila bi: dečki, urazumite se, uozbiljite se i odrastite, postanite odgovorni; ako to niste u stanju učiniti, nemojte se baviti poslovima kojima niste dorasli, podnesite ostavke.