Opasne posljedice Zakona o plaćama. Urušavanje akademske slobode i prijetnja olakih otkaza

Nezavisni sindikat znanosti i visokog obrazovanja i Ideje.hr organizirat će u utorak, 19. ožujka 2024. u 11 sati u prostorijama NSZ-a u Andrašecevoj ulici 18a u Zagrebu okrugli stol na temu mogućih posljedica novog sustava ocjenjivanja u javnim službama, koji dolazi uz novi Zakon o plaćama u državnoj i javnim službama. Kao uvod u raspravu Ideje.hr donose članak dr. Ivana Obadića o mogućim neželjenim posljedicama ovog Zakona po akademsku zajednicu i njezine članove

• Naslovna fotografija: Prizor iz filma Glengarry Glen Ross (1982.) – nagrada za najboljeg zaposlenika je Cadillac Eldorado, nagrada za drugo mjesto je set noževa za odreske. Nagrada za treće mjesto je otkaz. (New Line Cinema)

• Doc dr. sc. Ivan Obadić docent je na Katedri za opću povijest prava i države Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu i autor knjige „Akademske slobode u prijedlozima novih zakona“ objavljene 2022. godine u nakladi Sveučilišta u Zagrebu.

• Ovaj tekst sažeta je verzija kolumne objavljene na portalu autograf u tri nastavka: (1), (2), (3). Autor je istu tematiku izložio i u tjedniku Nacional, te u Jutarnjem listu.

• Na okruglom stolu o ovoj temi, koji će se održati u utorak 19. ožujka 2024. u 11 sati očekuje se da će sudjelovati: doc. dr. sc. Ivan Obadić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu; Željko Stipić, predsjednik Sindikata Preporod; Iva Šušković, predsjednica Sindikata državnih i lokalnih službenika i namještenika; prof. dr. sc. Vedran Bilas, dekan Fakulteta elektrotehnike i računarstva Sveučilišta u Zagrebu. Raspravu će moderirati prof. dr. sc. Dragan Bagić.

Pitanje novoga sustava koeficijenata i apsolutnih iznosa rasta plaća u novom Zakonu o plaćama u državnoj i javnim službama snažno je privuklo pažnju javnosti i sindikata. Ali to nije jedino sporno pitanje glede novog Zakona, pogotovo kada se govori o sustavu znanosti i visokog obrazovanja. Jer Zakon otvara kudikamo više pitanja negoli što daje odgovora na njih, a neka zakonska rješenja nisu samo temeljito neustavna, već i vrlo opasna i duboko zabrinjavajuća.

Zakon uvodi novi sustav ocjenjivanja učinkovitosti rada (državnih i javnih) službenika i namještenika te njihova nagrađivanja.[1] Tako će od sada jednom godišnje dekan (na fakultetima sveučilišta u Zagrebu, Osijeku, Rijeci i Splitu), odnosno rektor na pravno neintegriranim sveučilištima, ili osoba koju one ovlaste, ocjenjivati učinkovitost rada sveučilišnih profesora.[2] I to prema postupku i kriterijima koje još ne znamo, jer tek ih Vlada i nadležni ministar moraju propisati uredbom, odnosno pravilnikom.[3]

Ako ocijene da, na primjer, redoviti profesor u trajnom zvanju (izboru) „ne zadovoljava“, unatoč tome što ispunjava znanstveno-nastavne uvjete što utvrđuju deseci kolega u stručnim povjerenstvima, fakultetska vijeća, matični odbori, odnosno senati sveučilišta – dobiti će „momentalni“ otkaz. Jer dovoljna je samo jedna negativna ocjena – i redoviti profesor u trajnom zvanju (izboru) automatski dobiva redoviti otkaz o radu.[4]

Tako smo sada, osim Zakona o radu i Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti, temeljem kojih već možemo dobiti otkaz, dobili još jednu novu pravnu osnovu temeljem koje možemo dobiti otkaz.[5]

Učinkovit mehanizam pravne zaštite zbog zloupotrebe sustava ocjenjivanja i dobivanja otkaza na temelju negativne ocjene pri tom ne postoji. Mogućnost podnašanja prigovora na odluku posebnom Odboru za preispitivanje prijedloga ocjena ne postoji.[6]

Donedavni redoviti profesor može jedino, zbog neutemeljene i neopravdane odluke o otkazu na temelju negativne ocjene o radu, potražiti sudsku zaštitu. Ali dok sudovi ne donesu pravomoćnu presudu mogu proći mnoge godine.

• Zašto još jedan sustav ocjenjivanja?!

Znanstvenici i sveučilišni profesori već prolaze razrađen i višestruki sustav ocjenjivanja od strane kolega – sustav napredovanja na radnim mjestima prema objektivnim i mjerljivim znanstveno-nastavnim kriterijima koji su propisani Zakonom o visokom obrazovanju i znanosti, Nacionalnim sveučilišnim, umjetničkim i znanstvenim kriterijima za izbor na znanstveno-nastavna radna mjesta, te dodatnim kriterijima utvrđenim općim aktom visokog učilišta i znanstvenog instituta.[7]

Ovisno o uspješnosti znanstvenici i sveučilišni profesori se biraju na više, ili idu u reizbor na isto radno mjesto, ili u slučaju ako ne zadovoljavaju kriterije za reizbor prestaje njihov radni odnos (što se u praksi i događa!).[8] Osim toga, sveučilišne profesore ocjenjuju i studenti, a ta ocjena je integralni dio uvjeta za izbor i/ili reizbor na radno mjesto!

Ovakav sustav ocjenjivanja u skladu je i s međunarodnim dokumentima.[9] No, prema Zakonu o plaćama, osim ovako detaljno uređenog sustava ocjenjivanja i napredovanja, sada ćemo biti još dodatno ocjenjivani od strane čelnika ustanove i još će nam temeljem te ocjene svake godine prijetiti opasnost od otkaza!

Drugim riječima, ne samo što smo politikom plaća ionako materijalno degradirani, već smo sada Zakonom o plaćama i pravno svedeni na status državnih službenika.

A to ne bi trebalo biti tako. Jer postoje bitne razlike u funkcioniranju državne uprave i sustava znanosti i visokog obrazovanja. Sustav hijerarhije i upravljanje koji vrijedi u državnoj službi i agencijama neprimjenjiv je u visokom obrazovanju i znanosti u kojima vrijedi načelo neovisnosti, samostalnosti i slobode znanstvenog istraživanja, na pojedinačnoj razini kao i na razini samoga visokog učilišta.

Sveučilišta, ali i sveučilišni profesori, uživaju autonomiju (barem bi prema Ustavu to trebali) koja upravo naglašava posebnost visokog obrazovanja i znanosti (u odnosu na državnu službu, ali i druge javne službe).[10] Zakon o plaćama ne uvažava ovu posebitost i našu autonomiju te kroz sustav ocjenjivanja ukida akademske slobode!

Zakonom o plaćama se ukida autonoman položaj sveučilišnih nastavnika koji su stekli čak i najviše stupnjeve znanstveno-nastavnih zvanja (radnih mjesta) te sigurnost njihova zaposlenja zbog stvarne i stalne prijetnje otkazom, i to neovisno o tome da li oni ispunjavaju ili ne jedine uvjete koji su relevantni kod ocjenjivanja u sustavu znanosti i visokog obrazovanja – znanstveno-nastavne uvjete.

• Zašto sveučilišni profesori imaju stalno i sigurno zaposlenje (tenure)?

Sveučilišni profesori s razlogom imaju poseban status u društvu i uživaju sigurnost i stalnost zaposlenja (tenure). I nije to nikakva hrvatska izmišljotina. Suvremeni koncept sveučilišta uvela je Pruska prije više od 200 godina zahvaljujući Wilhelmu von Humboldtu. Temelj uspjeha ovog modela sloboda je znanstvenoistraživačkoga rada koja proizlazi iz akademske slobode.

Akademska sloboda počiva na dva stupa.[11] Prvi je sveučilišna autonomija, a drugi sigurnost zaposlenja. Autonomija sveučilišta ustvari je posljedica civilizacijske potrebe da se zaštite akademske slobode u istraživanju, poučavanju i objavljivanju. Akademska sloboda je cilj, a autonomija je tek sredstvo i institucionalni odraz akademskih sloboda koje pripadaju pojedincu.

Ali sveučilišta ne mogu ostvarivati svoje akademsko poslanje niti biti moralno i intelektualno neovisna ako ne postoji stalnost i sigurnost zaposlenja članova sveučilišne zajednice.[12] Njihova sloboda i ekonomska sigurnost (koju stalnost i sigurnost zaposlenja – tenure  – daje članovima akademske zajednice) su neophodni da sveučilište uspješno ispunjava svoju obrazovnu, znanstvenu i društvenu misiju.

Drugim riječima, sigurnost i stalnost posla pretpostavka je da mogu slobodno i kritički govoriti o stanju unutar i izvan akademske zajednice bez straha da će zbog toga izgubiti posao. Povijesno iskustvo pokazalo je da se jedino na takvoj slobodi sustav znanosti i visokog obrazovanja, kao i čitavo društvo, mogu kvalitetno razvijati.

Akademska sloboda, dakle, nije relevantna samo u smislu traženja znanstvene istine, već ima i šire društveno značenje. Akademska sloboda pridonosi stvaranju prostora u kojem otvoreno i pluralističko društvo slobodno razmišlja, propituje, razmjenjuje ideje i proizvodi, konzumira i širi znanje. Europski i međunarodni dokumenti posebno naglašavaju da su akademske slobode (i institucionalna autonomija) ključne za vrijednosti i ciljeve demokracije, ljudskih prava i vladavine prava.[13]

Ako se nekome to čini preopćenito i nedovoljno jasno, podsjetit ću na nedavno otvoreno pismo 11 profesorica i profesora ustavnoga prava kojim su izrazili zabrinutost tijekom postupka izrade novog Zakona o izbornim jedinicama te predložili smjernice za njihovu izradu, upozoravajući na nužnost poštovanja temeljnih načela i procedura ustavne demokracije.[14]

Bez akademske slobode, i pod snažnim utjecajem političke vlasti na sveučilišta, ovakvi (javni) kritički istupi članova akademske zajednice su puno manje vjerojatni i u hrvatskom društvenom i političkom kontekstu skoro pa nemogući.[15]

• Koliko je opasnost od otkaza stvarna?

Očekivati da će redoviti profesori početi masovno dobivati otkaze je nerealno. To se sigurno neće dogoditi. Ali uvijek postoji i ono ali. Tri su opasnosti koje prijete sveučilišnim profesorima i njihovim akademskim slobodama zbog novog sustava ocjenjivanja.

Kao prvo, otvara se prostor za osobne osvete i prizemna razračunavanja unutar sveučilišne zajednice te se dekanima i rektorima daje snažna poluga kontrole nad odlukama i radom fakultetskog vijeća i senata.

Druga opasnost proizlazi iz nedavne reforme sustava znanosti i visokog obrazovanja kojom se koncentrirala golema moć i kontrola nad cijelim sustavom u ruke ministra znanosti, odnosno izvršne vlasti. Drugim riječima, otvara se mogućnost da i političari svojim utjecajem mogu eliminirati profesore koji „previše“ kritiziraju vlast.

Nije uopće ni nužno da se dogodi ijedna zloupotreba i da bilo koji profesor stvarno i dobije otkaz. Već sama činjenica da ta mogućnost postoji prijeteća je

Konačno, nije uopće ni nužno da se dogodi ijedna zloupotreba i da bilo koji profesor stvarno i dobije otkaz. Već sama činjenica da ta mogućnost postoji prijeteća je i treba sagledavati njezinu psihološku dimenziju. Jer članovi sveučilišne zajednice nisu neuki i nesvjesni društvenih i političkih okolnosti te sve snažnijeg utjecaja političke vlasti na sveučilište, te je i stoga i sama mogućnost dobivanja otkaza dovoljna da i najhrabriji zašute, ili barem ne govore sve što misle. A to će imati duboko negativne posljedice za hrvatsko društvo i daljnje demokratsko nazadovanje Hrvatske.

• Pad sveučilišne autonomije

Donošenjem Zakona o plaćama zatvoren je krug koji je počeo nedavnom reformom sustava znanosti i visokog obrazovanja te je zabijen i posljednji čavao u lijes sveučilišne autonomije i akademskih sloboda.

Prvo je reformom sustava znanosti i visokog obrazovanja ograničena i u nekim dijelovima ukinuta sveučilišna autonomija. Etatizacija i centralizacija znanosti i visokog obrazovanja te koncentracija ogromnih ovlasti u rukama ministra otvara niz do sada nepostojećih formalnih, te još više neformalnih mogućnosti izravnog utjecaja ministra na upravljačke strukture na visokim učilištima, a također i na članove akademske zajednice.[16]

Dramatičan pad razine sveučilišne autonomije potvrđuje i nedavno objavljeno izvješće Europskog parlamenta Academic Freedom Monitor za 2023. godinu. Za Hrvatsku izvještaj je – poražavajući. Službeni dokument Europske unije pokazuje da je prema EUA Autonomy Scorecard IV (2023) Hrvatska u proteklih šest godina doživjela strahovit pad razine sveučilišne autonomije, i to najveći od svih država članica EU – čak 10,75 postotnih bodova. Govorimo o padu od 20,5%, s obzirom da je razina sveučilišne autonomije 2017. iznosila 52,25, a 2023. g. 41,5 postotna boda (prosjek EU je 65,4).[17]

O kakvom je dramatičnom padu riječ pokazuje i sljedeće: dok je razina sveučilišne autonomije porasla u 13 država članica EU, osim u Hrvatskoj, pala je još u četiri države EU – u Estoniji za 4,5, Danskoj za 2,5, Belgiji za 0,5 te Švedskoj za 0,25 postotna boda. Hrvatska se tako našla dobrano na začelju EU. Ispod su samo Cipar, Grčka i Mađarska.[18]

U izvješću se zaključuje da je „u prosjeku, razina sveučilišne autonomije (u EU, op. a.) neznatno smanjena, uglavnom zbog znatnog pada u Hrvatskoj“, te da je općenito razina sveučilišne autonomije u EU stabilna, ali kako je „zabrinjavajuće značajno smanjenje razine sveučilišne autonomije u Hrvatskoj“.[19]

Sada je Zakonom o plaćama uvedena stvarna opasnost koja neprestano prijeti članovima sveučilišne zajednice, pa i onima u najvišim zvanjima, odnosno na radnim mjestima, dakle redovitim profesorima u trajnom zvanju/izboru, da mogu dobiti otkaz i to neovisno o tome ispunjavaju li ili ne ispunjavaju jedine uvjete koji su relevantni kod ocjenjivanja nečijeg rada u sustavu znanosti i visokog obrazovanja – znanstveno-nastavne uvjete.

Tako su u posljednje dvije godine dva temelja na kojima počiva akademska sloboda zakonskim izmjenama nestala, a sustav znanosti i visokog obrazovanja i akademska zajednica su ponovno izloženi snažnom utjecaju politike – možda kao nikada do sada u proteklih trideset i nešto godina nezavisne Hrvatske.

Država	EUA Autonomy Scorecard IV (2023)	Promjena 2017-2023
Estonija	86,25 %	-4,5 %
Finska	85,50 %	–
Luksemburg	79,00 %	+2,0 %
Danska	78,50 %	-2,5 %
Latvija	75,75 %	+5,25 %
Austrija	75,25 %	+5,25 %
Češka	73,25 %	–
Belgija – Flandrija	72,5 %	-0,5 %
Nizozemska	71,75 %	+5 %
Poljska	71,5 %	+3,25 %
Litva	71,25 %	+2,75 %
Irska	71,00 %	+4 %
Belgija – Valonija	70,75 %	+1,75 %
Portugal	70,00 %	+3,50 %
Švedska	69,75 %	-0,25 %
Rumunjska	86,5 %	–
Njemačka – Hessen	65,75 %	–
Njemačka – Sjeverna Rajna-Vestfalija	65,50 %	–
EU – prosjek	65,4 %	-1,4 %
Slovačka	62,5 %	+5,25 %
Njemačka – Brandenburg	61,75 %	–
Italija	60,00 %	+1,25 %
Slovenija	55 %	+2,5 %
Španjolska	54,25 %	–
Francuska	46,75 %	+0,02 %
Hrvatska	41,5 %	-10,75 %
Cipar	39 %	–
Grčka	33,5 %	–

Tablica 1: Razina sveučilišne autonomije u državama članicama EU, EUA Autonomy Scorecard IV (2023)[20]

Godina	Hrvatska
2020.	0,88
2021.	0,87
2022.	0,85
2023.	0,80

Tablica 2: Razina akademske slobode u Hrvatskoj (2020.-2023.), Academic Freedom Index (pad od 9,09%, bez uzimanja u obzir Zakona o plaćama)[21]

Nije za sveučilišne profesore da drhte pred dekanima, rektorima, a posredno i vlašću u liku bilo kojeg ministra ili predsjednika vlade. Nažalost, našli smo se u situaciji da je stvoren zakonski okvir kojim se sužava, pa i zatvara, prostor slobode za intelektualce da javno kritički promišljaju i govore. Ako se zamjere osobi na poziciji moći, bilo unutar akademije ili u državnoj vlasti, opasnost da trenutno ostanu bez posla je stvarna.

Na taj način guši se pluralizam mišljenja u društvu, zdrava skepsa koja nužno prati svako znanstveno promišljanje, čime se ugrožava demokratsko i otvoreno društvo, jer upravo je akademska zajednica najpozvanija da artikulira kritičko mišljenje i javno otvara društvene rasprave, pa i o pitanjima koje politički moćnici i druge osobe na poziciji moći ne žele otvarati.

Što napraviti? Hoćemo li prihvatiti protuustavnu degradaciju našeg radnopravnog statusa? Hoćemo li prihvatiti ovako podređeni i ucjenjivi položaj koji očigledno odgovara političkoj vlasti? Ili će akademska zajednica, Rektorski zbor, sveučilišta, fakulteti – i posebno pravni fakulteti, te sindikati, nešto poduzeti?

Poznata je latinska izreka iura vigilantibus scripta – prava su pisana za budne. Drugim riječima, prava treba priznati onima koji nad njima bdiju. Ako akademska zajednica propusti odlučno reagirati, ako šutke i bez otpora prijeđe preko ukidanja njezine autonomije i slobode djelovanja, onda je u biti i ne zaslužuje.

• Bilješke

[1] Članak 10. stavak 1. Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama („Narodne novine“, broj 155/23) određuje da se učinkovitost rada službenika i namještenika ocjenjuje jednom godišnje za prethodnu kalendarsku godinu. Ocjene učinkovitosti rada su: izvrstan, naročito uspješan, uspješan, zadovoljava i ne zadovoljava (stavak 2.).

[2] Odluku o ocjeni učinkovitosti rada službenika i namještenika donosi čelnik državnog tijela ili čelnik javne službe odnosno osoba koju oni ovlaste na način, u postupku i prema kriterijima propisanim uredbama iz stavaka 8. i 9. članka 10 Zakona o plaćama. Čelnik državnog tijela ili javne službe može ovlastiti jednu ili više osoba za donošenje odluke o ocjeni učinkovitosti rada službenika i namještenika.

[3] Članak 10. stavak 9. Zakona o plaćama određuje da postupak, kriterije i način ocjenjivanja učinkovitosti rada službenika i namještenika u javnim službama propisuje Vlada uredbom na prijedlog tijela državne uprave nadležnog za rad. Članak 10. stavak 13. dodatno određuje da zbog specifičnosti poslova pojedinih javnih službi ministar nadležan za pojedinu javnu službu, uz kriterije određene uredbom iz stavka 9. ovoga članka, pravilnikom utvrđuje posebne kriterije za ocjenjivanje učinkovitosti rada službenika i namještenika u tim javnim službama. Članak 47. stavak 1. propisuje da će Vlada najkasnije u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona donijeti uredbe iz članka 10. stavaka 8. i 9. ovoga Zakona, a stavak 3. da će ministar nadležan za pojedinu javnu službu najkasnije u roku od dva mjeseca od stupanja na snagu uredbe iz članka 10. stavka 9. donijeti pravilnik iz članka 10. stavka 13. ovoga Zakona.

Sama po sebi činjenica da Vlada (i ministar) propisuju postupak i kriterije za ocjenjivanje rada sveučilišnih profesora i znanstvenika, i to mimo već postojećih vrlo razrađenih objektivnih i mjerljivih kriterija i postupaka napredovanja kojima se ocjenjuje njihova uspješnost i učinkovitost (ili neučinkovitost), predstavlja nedopustivo i snažno zadiranje u sveučilišnu autonomiju (akademsku samoupravu), odnosno autonomiju nastavnog osoblja. Jer pitanja koja se tiču ustrojstva i djelovanja sveučilišta, a koja ne predstavljaju izvorne ovlasti sveučilišta obuhvaćene akademskom samoupravom, moraju biti propisana zakonom i ne mogu biti prenesena na tijela izvršne vlasti države (ovo pravno stajalište je Ustavni sud zauzeo u odluci od 26. siječnja 2000., U-I-902/1999).

[4] Članak 10. stavak 7. Zakona o plaćama određuje da službeniku i namješteniku u javnoj službi koji je ocijenjen ocjenom »ne zadovoljava« prestaje služba redovitim otkazom u skladu s općim propisom o radu.

[5] Ministarstvo znanosti i obrazovanja 5. ožujka 2024. godine donijelo je Uputu visokim učilištima o primjeni Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama („Narodne novine“, broj 155/23) i Uredbe o nazivima radnih mjesta, uvjetima za raspored i koeficijentima za obračun plaća u javnim službama („Narodne novine“, broj 22/24) (KLASA: 120-01/24-01/00004, URBROJ: 533-04-24-0001). U novim ugovorima o radu na neodređeno vrijeme postupak otkazivanja ugovora o radu provodi se sukladno Zakonu o radu, Zakonu o plaćama, posebnom zakonu te kolektivnom ugovoru (članak 11.).

[6] U obrazloženju Konačnog prijedloga zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama, koji je predsjedniku Hrvatskog sabora podnijela Vlada Republike Hrvatske, aktom od 30. studenoga 2023. godine (KLASA: 022-02/23-01/61, URBROJ: 65-23-8), navodi se da su brisane odredbe o Povjerenstvu za odlučivanje o prigovorima na ocjene, jer je u postupku prvog čitanja na navedene odredbe bilo dosta prigovora zato što bi Povjerenstvo koje imenuje čelnik tijela preispitivalo ocjene koje je donio čelnik tijela. Umjesto tih odredaba primijenit će se odredbe općeg propisa o radu o zaštiti prava radnika (str. 51). Tako je u članku 29. stavku 4. i 5. Zakona o plaćama predviđeno je osnivanje Odbora za preispitivanje prijedloga ocjena koje će preispitivati sve prijedloge ocjena „izvrstan“ i „naročito uspješan“, radi usklađivanja prijedloga ocjena s ograničenjima iz članka 29. stavaka 1. i 2. (tijekom jedne kalendarske godine najviše 5 % od ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela ili javne službe može dobiti ocjenu „izvrstan“, a najviše 15 % od ukupnog broja zaposlenih službenika i namještenika državnog tijela ili javne službe može dobiti ocjenu „naročito uspješan“. Sastav Odbora i način njegovog rada propisat će uredbama Vlade Republike Hrvatske.

[7] Zakon o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti („Narodne novine“, broj 119/2022) propisuje u članku 41. stavku 1. da se izbor nastavnika odnosno znanstvenika na radno mjesto provodi na pet godina. Nakon isteka navedenog roka nastavnik odnosno znanstvenik reizabire se na postojeće radno mjesto ili se izabire na više radno mjesto u skladu s člancima 42. i 43. Zakona. Članak 42. stavak 3. određuje da se nastavnik odnosno znanstvenik reizabire na postojeće radno mjesto ako je od posljednjeg izbora odnosno reizbora ispunio polovinu Nacionalnih sveučilišnih, znanstvenih i umjetničkih kriterija odnosno Nacionalnih veleučilišnih kriterija i dodatnih kriterija za izbor na više radno mjesto (reizbor nastavnika odnosno znanstvenika na radno mjesto provodi se na pet godina). Članak 43. određuje da nastavnik odnosno znanstvenik koji smatra da ispunjava kriterije za izbor na više radno mjesto obvezan je podnijeti zahtjev za izbor na više radno mjesto prije isteka roka na koji je izabran odnosno reizabran (stavak 1.).

[8] Članak 43. stavak 5. Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti propisuje da stručno povjerenstvo ocjenjuje ispunjava li nastavnik odnosno znanstvenik zakonske kriterije, Nacionalne sveučilišne, znanstvene i umjetničke kriterije odnosno Nacionalne veleučilišne kriterije i dodatne kriterije te podnosi senatu, fakultetskom ili akademijskom vijeću, vijeću veleučilišta odnosno znanstvenom vijeću obrazloženo mišljenje u pisanom obliku o ispunjavanju kriterija za izbor na više radno mjesto najkasnije u roku od 30 dana od dana zaprimanja dokaza o ispunjavanju kriterija (stavak 5.). Senat, fakultetsko ili akademijsko vijeće, vijeće veleučilišta odnosno znanstveno vijeće donosi odluku o usvajanju ili odbijanju mišljenja stručnog povjerenstva u roku od 30 dana od dana zaprimanja ovoga mišljenja. Odluka o odbijanju mišljenja stručnog povjerenstva mora biti obrazložena (stavak 6.). Odluku kojom se utvrđuje kako nastavnik odnosno znanstvenik ispunjava kriterije za izbor na više radno mjesto sveučilište, fakultet, umjetnička akademija odnosno znanstveni institut dostavlja nadležnom matičnom odboru, a veleučilište nadležnom matičnom povjerenstvu u roku od osam dana od dana usvajanja mišljenja (stavak 7.). Nadležni matični odbor odnosno nadležno matično povjerenstvo odlukom utvrđuje ispunjava li nastavnik odnosno znanstvenik Nacionalne sveučilišne, znanstvene i umjetničke kriterije odnosno Nacionalne veleučilišne kriterije, najkasnije u roku od 60 dana od dostave odluke (stavak 8.). Ako se u postupku izbora na više radno mjesto utvrdi kako nastavnik odnosno znanstvenik ne ispunjava kriterije za izbor na više radno mjesto, najkasnije u roku od 30 dana pokreće se postupak reizbora na radno mjesto (stavak 11.). Članak 42. stavak 5. propisuje da nastavniku odnosno znanstveniku koji nije reizabran na postojeće radno mjesto prestaje radni odnos u skladu sa zakonom koji uređuje radne odnose.

[9] Preporuka UNESCO-a o položaju nastavnog osoblja u visokom obrazovanju od 11. studenoga 1997. (Hrvatska je članica UNESCO-a od 1992. godine) ističe da vrednovanje sveučilišnih nastavnika mora obuhvatiti isključivo akademska mjerila stručnosti u istraživanju, nastavi i drugim akademskim ili strukovnim obvezama kako ih procjenjuju akademske kolege (točka 47.)

[10] Ustavni sud u odluci U-I-843/2000 od 13. rujna 2000. zauzeo je obvezatno stajalište da Ustavom zajamčenu autonomiju sveučilišta uživa, između ostalih, i svaki djelatnik određene znanosti unutar cjelokupnog sveučilišnog i/ili znanstvenog sustava u Republici Hrvatskoj. Ustavni sud je posebno istaknuo da autonomija sveučilišta po prirodi stvari ima posebno značenje za položaj onih sveučilišnih nastavnika koji su stekli najviša zakonom ustanovljena znanstveno-nastavna zvanja: „Pravni poredak, koji svojim ustavom jamči autonomiju sveučilišta, dužan je osigurati njihov autonoman položaj u odnosu prema znanstvenoj zajednici propisivanjem zakonskih pretpostavki kojima im se omogućava da u znanstvenoj zajednici slobodno iznose svoja stajališta, bez rizika za svoje stečeno zvanje i svoje zaposlenje. Autonomijom sveučilišta štiti se dakle, njihov položaj, jer će samo pod ustavnom zaštitom sveučilišne autonomije oni biti spremni braniti svoja stajališta snagom argumenata i na taj način doprinositi razvoju znanosti na sveučilištu. Sloboda iznošenja vlastitih stajališta, sloboda suprotstavljanja argumenata, kritičko raspravljanje sa studentima te, općenito, sloboda znanstvene kritike nužni su za razvoj znanosti na sveučilištu. Stoga je autonoman položaj sveučilišnih nastavnika, koji su stekli najviše stupnjeve znanstveno-nastavnih zvanja, u interesu znanstvene zajednice i zato je nužno da ti sveučilišni nastavnici uživaju trajnost stečenog znanstveno-nastavnog zvanja i stalnost zaposlenja.“

[11] Postoji više definicija akademske slobode. U bitnome, akademska sloboda određuje se kao sloboda članova akademske zajednice da pojedinačno ili zajednički tragaju za znanjem te razvijaju i prenose znanje putem istraživanja, raspravljanja, poučavanja, predavanja i pisanja. UNESCO akademsku slobodu definira kao pravo na slobodu poučavanja i rasprave, slobodu provođenja istraživanja i širenja te objave rezultata, slobodu izražavanja svojega mišljenja o ustanovi ili sustavu u kojem se radi, slobodu od institucionalne cenzure i slobodu sudjelovanja u stručnim ili predstavničkim akademskim tijelima. Akademska sloboda, dakle, uključuje slobodu pojedinca da slobodno izražava mišljenja o ustanovi ili sustavu u kojem radi, da obavlja svoj rad bez straha da ih sustav u kojem rade pritom ne dovodi u nepovoljan položaj ili da ne budu podvrgnuti vladinoj ili institucionalnoj cenzuri i diskriminaciji. Dodatak Preporuci CM/Rec(2012)7 Odbora ministara Vijeća Europe državama članicama o odgovornosti javnih vlasti za akademske slobode i institucionalnu autonomiju od 20. lipnja 2012. u točki 5 ističe da je to ključni uvjet za potragu za istinom, i od strane akademskoga osoblja i od strane studenata i trebao bi se primjenjivati u cijeloj Europi i svijetu.

[12] Preporuka UNESCO-a o položaju nastavnoga osoblja u visokom obrazovanju u točki 45. i 46. ističe da je sigurnost zaposlenja ”jedan je od glavnih čimbenika očuvanja akademskih sloboda” te je ”treba očuvati jer je ključan za visoko obrazovanje i za njegovo nastavno osoblje”.

[13] Navest ću nekoliko dokumenata. Preporuka Parlamentarne skupštine Vijeća Europe broj 1762 od 30. lipnja 2006. ističe da su akademske slobode i sveučilišna autonomija ključne za uspješno ostvarivanje funkcija sveučilišta, ali su istodobno i pretpostavka svakoga demokratskog društva.

Preporuka CM/Rec(2012)7 Odbora ministara Vijeća Europe državama članicama o odgovornosti javnih vlasti za akademske slobode i institucionalnu autonomiju od 20. srpnja 2012. godine ističe da su akademske slobode i institucionalna autonomija intrinzične vrijednosti visokog obrazovanja koje su ključne za vrijednosti i ciljeve Vijeća Europe – demokraciju, ljudska prava i vladavinu prava, pa je stoga nužno promicati ta temeljna načela u okviru visokog obrazovanja.

Preporuka Europskoga parlamenta od 29. studenoga 2018. o obrani akademske slobode u vanjskom djelovanju EU-a (SL EU, C 363 od 28. listopada 2020.) ističe da se definicija akademskih sloboda mora zasnivati na temeljnim demokratskim vrijednostima, uključujući načela pristupa i borbe protiv diskriminacije, odgovornost, kritičko i neovisno mišljenje, institucijsku autonomiju i društvenu odgovornost, budući da nema demokracije bez akademske slobode koja omogućuje informiranu raspravu.

[14] „Ustavni stručnjaci zabrinuti zbog Zakona o izbornim jedinicama“, Nacional, 12.05.2023.

[15] Dovoljno se samo sjetiti načina na koji je aktualni premijer kritizirao ustavnopravne stručnjake koji su upozorili na ozbiljne nedostatke u izradi novog Zakona o izbornim jedinicama.

„Plenković ustavne stručnjake proglasio ljevicom, profesorica iz Rijeke nije mu ostala dužna: ‘Pet je ključnih pitanja‘“, Jutarnji list, 19. svibanj 2023.

[16] Vidi više o reformi sustava znanosti i visokog obrazovanja: Ivan Obadić, Akademske slobode u prijedlozima novih zakona, Zagreb: Sveučilište u Zagrebu, 2022.

[17] European Parliament (EP) Academic Freedom Monitor 2023, European Parliamentary Research Service, February 2024, str. 33-35.

[18] Izvještaj Europskog parlamenta, osim prethodno spomenutog EUA Autonomy Scorecard, navodi i drugo međunarodno mjerenje, Academic Freedom Index, koje mjeri razinu akademskih sloboda u svijetu. Prema tom mjerenju, Hrvatska se nalazi u 20-30 % država u pogledu poštivanja akademske slobode. Problem je međutim sljedeći. U izvještaju se navodi zastarjeli podatak iz 2022. U međuvremenu, Academic Freedom Index objavio je rezultate istraživanja za 2023. i 2024. koji pokazuju pad skoro svih indikatora, a posebno stupnja sveučilišne autonomije. Drugim riječima, i na ovoj ljestvici Hrvatska je drastično pala i sada je pozicionirana između Gruzije i Senegala.

Ovo ukazuje i na sljedeći problem. Podaci EUA Autonomy Scorecard, koji se navode na početku, su iz 2022. Dakle prije Fuchsove reforme. Drugim riječima, drastičan pad razine sveučilišne autonomije prema tom mjerenju ustvari ukazuje na restriktivnu primjenu tada važećeg zakonodavnog okvira od strane ministra Fuchsa. Ali da se je uzela u obzir u međuvremenu provedena reforma, onda bi pad u pogledu stupnja sveučilišne autonomije bio još i gori!

Academic Freedom Index Update 2024, Friedrich-Alexander-Universität, Institute of Political Science, V-Dem Institute, str. 10.

[19] European Parliament (EP) Academic Freedom Monitor 2023, str. 103-104.

[20] Izvor: European Parliament (EP) Academic Freedom Monitor 2023, European Parliamentary Research Service, February 2024, str. 103-104. (u ovu tablicu nije uvrštena Mađarska za koju je izrađen poseban izvještaj).

[21] Izvor: https://academic-freedom-index.net/