Rješavamo li sekundarni problem? Zaostaje li ekonomija zato što su hrvatski demokratski standardi uvjerljivo najlošiji

U gotovo svim zemljama nove Europe od početka globalne ekonomske krize do danas došlo je do nazadovanja demokratskih standarda. To govori o opadanju transformacijske moći Europske unije i zaustavljanju procesa europeizacije kao demokratizacije. Rezultati za Hrvatsku su posebno porazni i svrstavaju nas u skupinu polukonsolidiranih demokracija. Ovaj je članak uvod u prvu u seriji javnih diskusija u kojima će Ideje.hr sudjelovati a pod radnim naslovom Zašto (zaista) zaostajemo (budući da dosadašnje dijagnoze očito nisu pomogle)

Produžavanje sukoba Europske komisije i poljske vlade oko zakonskih promjena protiv neovisnosti pravosuđa te najava mogućnosti aktivacije članka 7 Ugovora o Europskoj uniji (što bi moglo rezultirati suspenzijom poljskog prava glasa u Europskoj uniji), zatim spremnost mađarske vlade – koja je također na udaru kritika zbog napada na neovisnost medija, civilnog društva i pravosuđa – da se suprotstavi sankcijama protiv Poljske, sve to otvara pitanja kvalitete demokracije u postkomunističkim članicama Europske unije, odnosno u takozvanoj novoj Europi.

U ovom kratkom osvrtu dat ćemo komparativni pregled recentnog razvoja kvalitete demokracije u novoj Europi, uz izuzetak baltičkih zemalja članica zbog njihove ponešto drugačije povijesno-kulturne pozadine.

Crtice o metodologiji

Kvaliteta demokracije je u politološkoj literaturi vrlo osporavan pojam, odnosno ona ovisi o različitim koncepcijama demokracije kojima se istraživači služe. Za potrebe ovog teksta, oslonit ćemo se na često citiranu i komentiranu američku, javno financiranu nevladinu organizaciju Freedom House koja u izvješćima, sastavljenima na temelju procjena lokalnih stručnjaka, prati niz kriterija prema kojima rangira zemlje i dijeli ih u tri temeljne kategorije – slobodne, djelomično slobodne i neslobodne. Uz to, Freedom House je za potrebe specifičnog istraživanja razvoja demokracije u postkomunističkim zemljama Europe i Azije razvila seriju izvješća Nations in Transit (Države u tranziciji) koja dijele države na konsolidirane demokracije, polukonsolidirane demokracije, tranzicijske ili hibridne režime, polukonsolidirane autoritarne režime te konsolidirane autoritarne režime.

S obzirom na njihove rezultate prema ukupnom demokratskom skoru, promatrane države s najboljim rezultatima može se dodatno podijeliti na potpuno konsolidirane demokracije, konsolidirane demokracije te polukonsolidirane demokracije.

Demokratski skor je kompozitni indeks, na ljestvici od 1 do 7 (1 je najbolji, a 7 najlošiji rezultat). Potpuno konsolidirane demokracije su one koje imaju demokratski skor od 1,00 do 1,99, konsolidirane demokracije su one čiji je skor od 2,00 do 2,99, a polukonsolidirane su one sa skorom od 3,00 do 3,99.

Skor proizlazi iz sedam pojedinačnih kriterija. Ti su kriteriji nacionalna demokratska vladavina, izborni proces, civilno društvo, neovisnost medija, lokalna demokratska vladavina, neovisnost pravosuđa i korupcija.  Svaki od kriterija boduje se od 1 do 7.

Nacionalna demokratska vladavina odnosi se na trodiobu vlasti na nacionalnoj razini, civilni nadzor nad oružanim snagama i obavještajnom zajednicom te na učinkovitost i odgovornost nacionalnih političkih institucija.

Izborni proces odnosi se na kvalitetu provođenja samih izbora, kao i na razvoj višestranačja i građansku političku participaciju.

Civilno društvo odnosi se na financijske i organizacijske kapacitete nevladinih organizacija, ali i sindikata i drugih interesnih udruga te njihovu slobodu djelovanja.

Neovisnost medija odnosi se na slobodu govora i uredničku slobodu, kao i na održivost privatnih medijski kuća i dostupnost novih medija građanima.

Lokalna demokratska vladavina odnosi se na neovisnost lokalne samouprave, razinu decentralizacije te kapacitete i odgovornosti lokalnih vlasti.

Neovisnost pravosuđa odnosi se na kvalitetu funkcioniranja cijelog pravosudnog sustava, njenu neovisnost od upliva drugih grana vlasti, kao i na ljudska i manjinska prava te jednakost pred zakonom.

Korupcija se odnosi na javnu percepciju razine, ali i na mehanizme suzbijanja sukoba interesa te transparentnost primanja javnih dužnosnika.

1. Nacionalna demokratska vladavina: kriza nije donijela pogoršanje samo u Sloveniji

Početna godina razmatranja razvoja kvalitete demokracije u postkomunističkim članicama Europske unije je 2008., kao točka pucanja dotadašnje trajektorije gospodarskog rasta, odnosno početak svjetske ekonomske krize. Kao i stare, tako su se i nove članice Unije na različite načine nosile s krizom i s različitom brzinom iz nje izlazile, više ili manje okrznute. Međutim, kriza 2008.-2009. godine omogućila je u mnogim slučajevima, pa tako i u onom hrvatskom, da na površinu isplivaju brojni nataloženi strukturni politički i ekonomski problemi koje zemlja vuče još iz vremena same demokratske tranzicije.

Najveće pogoršanje je u Mađarskoj, od 2,25 do 4,25, što je uobičajeno za hibridne režime, dok se u Hrvatskoj demorkatska kvaliteta središnjih institucija pogoršala sa ne-dobrih 3,00 na zabrinjavajućih 3,75

Na slici iznad lako možemo iščitati kako su gotovo sve zemlje nove Europe od početka krize doživjele nazadovanje demokratskih standarda središnjih političkih institucija, izuzev nama susjedne Slovenije, čiji se skor u analiziranom razdoblju gotovo uopće nije povećavao (dakle, pogoršavao).

Najdramatičniju promjenu možemo primijetiti u slučaju Mađarske, koja je s relativno dobrih rezultata od 2,25 u 2008. godini sukcesivno narušavala trodiobu vlasti i demokratske standarde vladanja te u 2017. godini dostiže 4,25, vrijednost koja je uobičajenija za hibridne režime, a ne za konsolidirane demokracije. Hrvatska je u ovom razdoblju također doživjela pad kvalitete nacionalne demokratske vladavine, pomaknuvši se s 3,00 na početku izbijanja krize na 3,50, da bi prošle godine završila na prilično zabrinjavajućih 3,75.

2. Izborni proces: Blago poboljšanje vrlo loše hrvatske pozicije

Kada pogledamo rezultate prema komponenti izbornog procesa (slika niže), možemo jasno razlučiti skupinu država koja je već na početku promatranog razdoblja postizala niske (bolje) rezultate – poput Slovenije, Češke, Slovačke, ali i Poljske, te onih koje su već krenule s loših pozicija, poput Hrvatske. Treba naglasiti da ova komponenta indeksa ne uključuje samo integritet izbornog procesa (koji u našoj zemlji nije osobito narušen), već i razinu građanske participacije, što bi djelomično moglo objasniti naše lošije rezultate.

Pa ipak, u promatranom razdoblju dolazi do blagog poboljšanja hrvatskog slučaja u ovoj komponenti, tako rezultat s početnih 3,25 za lanjsku godinu iznosi 3,00. S druge strane, toliko iznosi i za Mađarsku, no u slučaju te zemlje radi se o dramatičnom pogoršanju, budući da je 2008. ocjena kvalitete izbornog procesa za naše sjeverne susjede iznosila 1,75. Zanimljivo je istaknuti i da je Poljska postigla opipljivo poboljšanje kvalitete svojeg izbornog procesa, došavši s početnih 2,00 na 1,50.

3. Sloboda djelovanja: Hrvatska ponovno najgora

Sloboda djelovanja, organizacijska i financijska održivost nevladinih udruga i interesnih udruga izrazito je važna komponenta liberalne demokracije, tako su i rezultati prema ovoj dimenziji izrazito važni za ukupnu procjenu stanja kvalitete demokracije u promatranim zemljama.

Pogled na sliku ispod pokazuje da je Hrvatska od svih analiziranih postkomunističkih članica Europske unije po tom pitanju najgora, s ocjenom 2,75, s time da je u jednom periodu (2011.-2013.) došlo do poboljšanja (ocjena 2,50), što je vjerojatno povezano s angažmanom Milanovićeve vlade oko javnog financiranja udruga civilnog društva i neprofitnih medija.

Zanimljivo je da Poljska najbolje stoji od svih promatranih zemalja, no i u toj zemlji dolazi do pogoršanja, s time da se izrazita promjena u ocjeni ove komponente za poljski slučaj može očekivati tek u idućem izvješću Freedom Housea, koje će zasigurno reflektirati recentne zakonske promjene koje idu prema sužavanju mogućnosti djelovanja nevladinih udruga. Kao i kod prethodnih komponenti, svakako najdramatičniji skok vrijednosti, odnosno pad kvalitete stanja civilnog društva možemo detektirati u Mađarskoj, zemlji čija vlada već godinama određene nevladine organizacije, posebice one koje se bave zagovaračkim radom i povezane su s Institutom otvoreno društvo, etiketira kao sigurnosno i politički sumnjive. Ocjena mađarskog civilnog društva tako je s početnih 1,50 u 2008. godini došla do istog rezultata kao Hrvatska, odnosno do 2,75.

4. Neovisnost medija: Zajedno s najgorima – Rumunjskom, Bugarskom i Mađarskom

Sloboda pisane i izgovorene riječi te neometano djelovanje novinarstva također su razdjelnica između konsolidiranih liberalnih demokracija koje djeluju u okviru pravne države i onih koje to baš i nisu. Stoga je idući grafikon posebno indikativan.

Na njemu možemo raspoznati dvije grupe zemalja unutar cijele promatrane skupine. Prvu čine Slovenija, Češka, Slovačka i Poljska, a drugu Hrvatska, Bugarska, Rumunjska i Mađarska. Premda treba naglasiti da prema ovoj komponenti zapravo sve promatrane zemlje postižu relativno loše do vrlo loše rezultate (visoke vrijednosti na skali od 1 do 7) te su svi trendovi na grafikonu uzlazni, tj. kreću se prema lošijim vrijednostima, Slovenija se svakako ističe kao postkomunistička članica EU-a s najboljom neovisnošću medija. Iako se Poljska nalazi u prvoj skupini zemalja, kod te zemlje možemo detektirati rapidno pogoršanje, tako da se nakon postizanja već lošeg rezultata od 3,00 u 2017. godini može očekivati daljnji rast vrijednosti u nadolazećem razdoblju. Ovo je povezano s novim zakonskim rješenjima koja idu nauštrb neovisnosti medijske scene.

Sličan, no još puno dramatičniji negativni trend moguće je vidjeti u Mađarskoj, koja je s relativno dobrih 2,50 u 2008. godini naglo skočila na vrijednosti iznad 3,00, da bi 2017. godinu, baš kao i Hrvatska, dočekala s izrazito lošom ocjenom od 4,25. Uz Hrvatsku, vjerojatno najlošije stanje medija u cijelom razdoblju možemo pronaći u Rumunjskoj, a Bugarska se također s vremenom pogoršala tako da je na putu prema dolje dostigla ostale zemlje druge skupine.

5. Lokalna demokratska vladavina: Hrvatska uopće nema konkurenciju

Idući grafikon prikazuje kako se kvaliteta funkcioniranja institucija lokalne samouprave gotovo uopće nije mijenjala. Kao najuspješnije, ponovno se ističu Slovenija i Češka, dok je Poljska među rijetkima zabilježila spomena vrijedne promjene, i to prema boljemu, s početnih 2,25, na 1,75, što je rezultat procesa daljnje decentralizacije i reorganizacije sustava lokalne samouprave. Značajno pogoršanje ponovno je doživjela Mađarska tako da je s početnih 2,25 završila na 3,00, tek nešto bolje od Rumunjske s 3,25.

Prema ovoj komponenti, Hrvatska je uvjerljivo najlošija od svih kompariranih zemalja, s kontinuiranom ocjenom kvalitete funkcioniranja institucija lokalne samouprave od 3,75, bez ijedne godine u kojoj bi se ta vrijednost promijenila.

6. Neovisnost pravosuđa: potvrda ružne istine

Neovisnost pravosuđa, tj. učinkovitost, autonomija, dosljednost i nepristranost rada pravosudnih tijela jedan je od razloga zašto su mađarska i poljska vlada na udaru tolikih kritika iz Bruxellesa. Valja podsjetiti kako je proces pretpristupnih pregovora između hrvatske vlade i Europske komisije dugo zapinjao upravo na Poglavlju 23 – Pravosuđe i temeljna prava, poglavito zbog sporosti sudova i gomile neriješenih predmeta, ali i zbog brojnih slučajeva kršenja zakonom zajamčenih građanskih i ljudskih prava, kao i neujednačene i pristrane prakse u sudskim presudama.

Stoga, ne treba čuditi da sljedeći grafikon potvrđuje jednu ružnu istinu – od promatranih novih članica Europske unije, Hrvatska ima najgori pravosudni sustav, uz tendenciju daljnjeg pogoršanja, budući da je nakon 2013. godine već loša ocjena, 4,25, skočila na još goru 4,50. Nasuprot tome, Rumunjska, donedavno uz bok Hrvatskoj kao zemlja neuspješnih sudova, preokrenula je trend te je 2017. godinu dočekala s ocjenom 3,75.

Međutim, treba također priznati da je moguće opaziti jedan opći trend pogoršanja stanja pravosuđa u cijeloj promatranoj skupini zemalja. Do značajnih pogoršanja došlo je u Bugarskoj (s 2,75 na 3,50) te, očekivano s obzirom na zakonska rješenja koja i jesu pokrenula reakciju institucija Europske unije, u Poljskoj (s 2,50 na 3,50) i Mađarskoj (s 1,75 na 3,00). Ukupno najveće pogoršanje situacije svakako možemo detektirati u Mađarskoj. Kao svijetli primjeri ponovno se ističu Češka i Slovenija, s time da je u Češkoj čak i došlo do stanovitog poboljšanja pravosudnog sustava, dok Slovenija bilježi blago pogoršanje.

7. Korupcija: nemamo se čime ponositi

Naposljetku, treba se osvrnuti i na rezultate prema posljednjoj komponenti, a to je korupcija, tj. percepcija razine korupcije, kao i učinkovitost mehanizama sprječavanja sukoba interesa. Na početnoj točci promatranja, 2008. godini, Hrvatska je ponovno najgora, s vrijednosti od 4,50, dok je Slovenija najbolja, s ocjenom 2,25. Općenito, promotri li se cijeli grafikon, može se vidjeti da Slovenija svojim niskim razinama korupcije odskače od svih ostalih promatranih zemalja, pa čak i od Češke.

Sve do 2016. u Hrvatskoj dolazi do blagog poboljšanja, da bi se 2017. ocjena opet popela na izrazito loših 4,25. Stanovita pogoršanja možemo opaziti u Češkoj, Slovačkoj i Poljskoj, kao i u Bugarskoj, koja je do prije par godina imala ponešto bolje rezultate od Hrvatske. Ponovno se najsnažniji negativni trend može opaziti u Mađarskoj, koja je krenula s loših 3,00 da bi završila na izrazito loših 4,50, dakle, čak na lošijoj poziciji od Hrvatske i Bugarske.

Ukupan demokratski skor u Hrvatskoj je najgori, u Sloveniji najbolji

Prema razvoju ukupnog demokratskog skora (ocjene kvalitete demokracije) u promatranom razdoblju, možemo istaknuti kako od 2008. godine do danas postoji blagi negativni trend u cijeloj novoj Europi.

Hrvatska se ističe kao najgori slučaj, tj. zemlja čija ocjena kvalitete svjedoči o tome da je tek polukonsolidirana demokracija. O tome govore rezultati za cijelo razdoblje, s time da je u hrvatskom slučaju došlo do blagog pogoršanja s 3,64 u 2008. na 3,71 u 2017. godini. Rumunjska bilježi slične vrijednosti kroz cijeli period te se također može okarakterizirati kao polukonsolidirana demokracija. Bugarska je isprva sa svojih 2,86 bila konsolidirana demokracija, da bi s vremenom pogoršavala svoj demokratski skor te dosegnula 3,29, što ju također stavlja u skupinu polukonsolidiranih demokracija.

Kao što smo već mogli vidjeti kroz analizu pojedinih komponenti ovog indeksa, u Mađarskoj je došlo do najbržeg i najvećeg opadanja kvalitete demokracije, tako da je ta zemlja s početnih 2,14 završila kao polukonsolidirana demokracija s ocjenom 3,54 u 2017. godini, tek nešto bolje od Hrvatske. Usprkos relativno dobrim ocjenama koje ju smještaju u kategoriju konsolidiranih demokracija, pogoršanje je zabilježila i Slovačka, a blago narušavanje demokratski standarda opaženo je i u Češkoj.

S obzirom na sve navedeno u prethodnom dijelu teksta, ne treba čuditi kako je do značajnih pogoršanja demokratskog skora došlo i u Poljskoj, no ona je s 2,57 u 2017. godini i dalje spadala u skupinu konsolidiranih demokracija. Slovenija je u ukupnoj komparaciji svakako najuspješnija, tj. najkvalitetnija demokracija te jedina koja je 2008. godine imala ocjenu ispod 1,99, čime se kvalificirala kao potpuno konsolidirana demokracija. Međutim, čak i tamo je došlo do stanovitih pogoršanja, tako da je 2017. godine Slovenija s 2,04 bila u drugoj kategoriji, kategoriji konsolidiranih demokracija.

Zaključak

Opaženi trendovi svjedoče da demokracija u postkomunističkim članicama Europske unije možda doista jest „jedina igra u gradu“, no njena kvaliteta svakako stoji pod upitnikom. Pogoršanja u Mađarskoj i Poljskoj govore da se jednom konsolidirane demokracije mogu dekonsolidirati, ako ta konsolidacija nije bila dovoljno duboko ukorijenjena u institucije i društvo. Razvoj demokracije u Mađarskoj je posebice zabrinjavajući, budući da bi se nastavak trendova u toj zemlji mogao zaustaviti u stanju hibridnog režima, što je već jako udaljeno od Kopenhaških kriterija članstva u Europskoj uniji. Sve govori i o opadanju transformacijske moći Europske unije i zaustavljanju procesa europeizacije kao demokratizacije.

Za kraj, rezultati dobiveni za Hrvatsku, kao i činjenica da smo prema skoro svim kategorijama najgori ili među najgorima, a nama susjedna Slovenija najbolja ili među najboljima, trebali bi poslužiti za otrežnjenje i kao poziv na ozbiljno promišljanje što i kako dalje činiti u našoj zemlji.