Sto inačica novog Zakona. Hibridni sustav napredovanja. Ukidanje matičnih odbora, odgovornost institucija

I ova administracija, kao i mnoge prije, poduzima značajne promjene u upravljanju sustavom znanosti i visokog obrazovanja bez javno obznanjenih politika (policy) koje bi jasno ukazale na ciljeve promjena te instrumente koji bi ih trebali poduprijeti, pišu Petar Pervan i Tvrtko Smital u analizi Nacrta promjena Zakona o znanosti i visokom obrazovanju koje državni tajnik Tomo Antičić predstavlja institucijama. U prvom od dva članka koje će objaviti Ideje.hr, fokusiraju se na predložene promjene u sustavu napredovanja i ukidanje matičnih odbora i izbora u znanstvena zvanja

• Petar Pervan znanstveni je savjetnik u trajnom zvanju na Institutu za Fiziku, Zagreb, a Tvrtko Smital je znanstveni savjetnik na Institutu Ruđer Bošković u Zagrebu

Gotovo dva mjeseca na ustanovama znanosti i visokog obrazovanja raspravlja se o neslužbenoj verziji Nacrta prijedloga Zakona o znanstvenoj djelatnosti i visokom obrazovanju (ZZDVO). Iako je neslužben (jer rad na njemu nije dovršen u okviru Povjerenstva Ministarstva znanosti i obrazovanja koje  je u tu svrhu osnovano), taj je materijal, u različitim stadijima dopunjavanja čiji se broj opasno približio stotini (!), državni tajnik Tome Antičić već predstavio  ravnateljima javnih instituta, Nacionalnom inovacijskom vijeću, Znanstvenom vijeću Instituta Ruđer Bošković, Velikom vijeću Nezavisnog sindikata znanosti i visokog obrazovanja, a moguće i drugima u sustavu. Posljednjih je tjedana državni tajnik ključne smjernice Nacrta predstavljao i u medijima, a Hrvatske sveučilišne novine Universitas objavile su u rujanskom izdanju vrlo kritičan osvrt kolege Gvozdena Flege o promjenama koje se predlažu u Nacrtu. Ne manje indikativno, a u formalnom zakonodavnom smislu svakako neuobičajeno, Sveučilište u Zagrebu izradilo je alternativni Nacrt, nezadovoljno prijedlogom i izostankom želje MZO-a da u razradu Nacrta uključi sve dionike. Iako je, s obzirom na spomenuta neslaganja i aktualne političke okolnosti, nejasno kada će i hoće li se iznjedriti završna, službena verzija Nacrta, te hoće li i kada doći do javne rasprave i saborske procedure, smatrali smo potrebnim komentirati one dijelove Nacrta za koje mislimo da bi mogli stvoriti nove probleme u funkcioniranju sustava, u nadi da bi to moglo potaknuti širu raspravu.

Ministarstvo očigledno ne raspolaže sveobuhvatnim, sustavno i metodološki konzistentnim te javno dostupnim pokazateljima uspješnosti sustava, nego u pravilu nudi ad-hoc napravljene statistike

U preambuli teksta se ističe da je „zakon fokusiran na nekoliko ciljeva, među kojima su i stvaranje međunarodno konkurentne znanosti te uspostava kvalitetne suradnje između znanosti, visokog obrazovanja i gospodarstva“. A sve to stoga što sve ove značajke u Hrvatskoj nemamo, jer smo na začelju ili pri začelju EU prema svim parametrima znanstvene produktivnosti koji su prikazani u preambuli Nacrta. Iako ove konstatacije i ocjene mogu u velikom dijelu biti točne, žalosno je vidjeti da je način na koji se pripremaju zakonska rješenja u Hrvatskoj, pa tako i u sustavu znanosti i visokog obrazovanja, i dalje velikim dijelom kontinuirano i nepopravljivo površan. Naime, iako procedura zahtijeva od predlagača da sačine analizu koja će biti polazišna točka za donošenje novog zakona, MZO očigledno ne raspolaže sveobuhvatnim, sustavno i metodološki konzistentnim te javno dostupnim pokazateljima uspješnosti sustava, nego u pravilu nudi ad-hoc napravljene statistike sačinjene od odabranih podataka iz različitih izvora, koje pri tome predlagač sam interpretira. Nema nezavisnog vrednovanja učinkovitosti sustava, niti smo ikada vidjeli da je Ministarstvo odlučilo primjerice povjeriti nezavisnoj instituciji analizu vlastitog upravljanja sustavom, što je uobičajeno u svijetu^1,2. Drugim riječima, predlagač već početnim tezama o (ne)uspješnosti sustava, nastalim bez stručno vjerodostojne analize, nepotrebno ukazuje na upitnu utemeljenost i promišljenost ključnih mjera kojima aktualnu nezavidnu situaciju kani promijeniti. Jednako je zabrinjavajuće da ova administracija, kao i mnoge prije nje, poduzima značajne promjene u upravljanju sustavom znanosti i visokog obrazovanja bez javno obznanjenih politika (policy) koje bi svim dionicima jasno ukazale na ciljeve promjena koje se planiraju poduzeti te instrumente koji bi trebali poduprijeti promjene.

No, tu smo, gdje smo. Pred nama je dokument koji u obliku prijedloga nacrta zakona donosi neke značajne novine pa ćemo se fokusirati na ono što nam se čini najvažnijim.

(http://www.researchfundingtoolkit.org/committees-and-referees/)

Novi sustav napredovanja na znanstvenim radnim mjestima/zvanjima

Jedan od najvažnijih elemenata kvalitete u znanosti i visokom obrazovanu je sustav razvoja karijera, sustav napredovanja. I upravo u tom dijelu predlagač nudi neke ključne promjene za koje vjeruje da će ukloniti probleme koji su doveli naš visokoobrazovni i znanstveni sustav na začelje EU. Trenutačni model sustava napredovanja ne zahtijeva obavezno napredovanje nego periodični reizbor uz neke kriterije. Dodatno se oslanja na koncept fiksnih koeficijenata za masu plaća na ustanovi, čime se priječi napredovanje ako radno mjesto nije upražnjeno, tj. ako institucija nema koeficijenata kojima bi financijski osigurala zapošljavanje. Sustav je inače u engleskoj terminologiji poznat kao chair sustav, a jedna od njegovih glavnih slabosti je usporavanje razvoja karijera mlađim znanstvenicima. Model izaziva opravdane frustracije mladih znanstvenika koji su često zakočeni u napredovanju bez obzira na to koliko bili izvrsni.

Upravo da se izbjegne taj problem nastao je tzv. tenure track model, koji je suštinski osiguravanje stalnog radnog mjesta kroz višegodišnji probni rok. Taj je sustav dominantan na američkim sveučilištima, a u raznim modificiranim verzijama primjenjuje se i u brojnim europskim zemljama. Paradoks je da je Hrvatska prije donošenja postojećeg zakona suštinski imala model koji bi se mogao nazvati modificiranim tenure track modelom (ili up-or-out model). Naime, iako su nominalno docentske pozicije na sveučilištima, odnosno ekvivalentna radna mjesta znanstvenih suradnika na javnim institutima, bila radna mjesta na neodređeno vrijeme, nastavnik/znanstvenik je bio prisiljen napredovati i mogao je izgubiti radno mjesto ako nije ispunjavao kriterije. Posljedično, takvo radno mjesto nije imalo sva obilježja stalnog radnog mjesta, već je to de facto i de jure bilo radno mjesto na neodređeno vrijeme s jasno postavljenim otkaznim uvjetima. No, taj sustav je napušten, jer vjerodostojan model vrednovanja istraživačkog i/ili nastavnog rada pojedinaca nikad u nas nije zaživio. Naime, evaluacijski postupci često su bili kompromitirani povjerenstvima koja su, u najvećem broju, radila po principu „ja ocjenjujem tebe, a ti mene“, gotovo ekskluzivnom primjenom brojčanih pokazatelja, a ne kompetentnom prosudbom neovisnih stručnjaka, i u konačnici nezainteresiranošću institucija da se u kriterijima odmaknu od onih minimalnih koje je postavilo Nacionalno vijeće. Sve je to sustav up-or-out pretvorilo u up-and only–up te akademsku hijerarhiju okrenulo naglavačke, a proračun MZO pretvorio se u platnu listu s nepredvidljivim i sve većim troškovima.

Drugim riječima, opet se (ne prvi puta) pokazalo da se u nas brojna sustavna rješenja ne mogu dugoročno održati ne stoga što su loša, već zato što se brzo kompromitiraju, kriteriji relativiziraju i u konačnici prevladaju mehanizmi negativne selekcije. Upravo zato, naše je uvjerenje da predložena promjena načina napredovanja, uz ovakve deformacije u sustavu, neće dovesti do boljitka, nego samo do ponavljanja istih ili sličnih grešaka i posljedica.

U hrvatskoj varijanti sasvim je moguće da neka ustanova u trenutku isteka tenure track ugovora neće imati raspoloživo radno mjesto (koeficijente), čak ni za kandidata koji je po svemu zadovoljio, ili čak obilato nadmašio tražene kriterije!

Predlagači tenure trak sustava naime pretpostavljaju da će selekcija kroz ovaj model, dakle prije no što kandidati osiguraju stalno radno mjesto, biti kvalitetnija. Nejasno je odakle dolazi takav optimizam. Naime, i u zemljama s izrazito kompetitivnim sustavima (primjerice najbolja američka sveučilišta) „samo“ 20 % tenure track kandidata ne završi proces s ugovorom i stalnim radnim mjestom. Nije teško pretpostaviti da će s obzirom na postojeće procedure vrednovanja i razinu (ne)profesionalnosti taj postotak u Hrvatskoj biti zanemarivo mali. Drugim riječima, kao i u sustavu obaveznog napredovanja, i  tenure track bi se mogao pretvoriti u up-and only–up  model te postati ekskluzivan klub onih kojima je, za razliku od „običnih“ docenata, napredovanje osigurano.

Kao i niz drugih mjera koje se (pre)često bez odgovarajuće razrade unose u hrvatski obrazovni i znanstveni sustav, predloženi model je u biti manjkava kopija inozemnih rješenja, bez suštinskih elemenata nužnih za njegovo funkcioniranje. Primjerice, bitno obilježje tenure track modela je da pozitivna recenzija zaposlenika nakon određenog broja godina nužno rezultira ugovorom na neodređeno vrijeme. Međutim, u hrvatskoj varijanti sasvim je moguće da neka ustanova u trenutku isteka tenure track ugovora neće imati raspoloživo radno mjesto (koeficijente), čak ni za kandidata koji je po svemu zadovoljio, ili čak obilato nadmašio tražene kriterije! Jer, nigdje u zakonskom prijedlogu ustanove se ne obvezuju osigurati predmetne koeficijente, odnosno garantirati zapošljavanje ako je kandidat zadovoljio postavljene uvjete. Što znači da je tenure track zaposlenik u izrazito nepovoljnijem radnom položaju od „običnog“ znanstvenog suradnika s ugovorom na neodređeno vrijeme. Nepotrebno je i govoriti u kojoj mjeri će perspektiva investiranja šest kreativnih godina s potpuno neizvjesnim ishodom biti mamac za izvrsne mlade znanstvenike…

Stvar je još gora kada je jasno da se u prijedlogu Zakona nigdje ne spominje da bi tenure track pozicija trebala sadržavati neki bar minimalno garantirani tzv. start-up package uobičajen za ovakva radna mjesta (inicijalni i garantirani novac za istraživanja od strane ustanove (core funding), prostor, zajamčena mjesta doktoranada i/ili poslijedoktoranada i sl.). Za razliku od država u kojima ovaj model funkcionira, takvog stimulansa ovdje nema. A bez toga nema niti smislenog tenure track modela. Jedino što u Nacrtu piše na tom tragu jest formulacija da će „Ministarstvo, nakon usvajanja ovog Zakona (?!), i u skladu s dobrom praksom u znanstveno naprednim zemljama, raditi na dobivanju dodatnog financiranja za ovakva radna mjesta kojim bi ti znanstvenici mogli samostalno pokrenuti nezavisna istraživanja.“ Nažalost, ne sumnjajući u dobre namjere predlagača takva deklaracija ni izdaleka nije dovoljno garancija smislene primjene ovakvog modela.

Sustav napredovanja bio bi hibrid između chair i tenure track modela. Preciznije, imali bismo dva paralelna sustava. Sustav u kojem bi jedan do drugog radili mladi znanstvenici koji imaju jednake uvjete rada, ali različite statuse u pogledu ugovora o radu i sigurnosti karijere, nikako nema smisla, niti je pravedan

S obzirom na opisano nije teško zaključiti da bi prema prijedlogu novog Zakona sustav napredovanja bio hibrid između chair i tenure track modela. Odnosno preciznije, imali bismo dva paralelna sustava. Prema jednom znanstvenici koji su u sustav ušli „normalnim“ putem ne bi mogli napredovati, bez obzira na eventualne izvanredne rezultate (ako ne protekne zakonom predviđen period (pet godina) i ne postoji upražnjeno točno odgovarajuće radno mjesto). U drugom, paralelnom sustavu, bili bi oni koji su u sustav ušli putem tenure track modela, a oni bi u slučaju da ispune kriterije i da postoje raspoloživi koeficijenti (za što nema garancije) imali osigurano stalno radno mjesto. Tu prednost kandidati u tenure track sustavu navodno plaćaju neizvjesnošću da će za njih proces promocije biti uspješan. Ali kao što smo napomenuli, te neizvjesnosti gotovo da i nema. S druge strane i znanstvenici/nastavnici koji su u standardnom sustavu dijele tu istu neizvjesnost, jer su podvrgnuti periodičnom ocjenjivanju čiji ishod u principu može biti otkaz ugovora o radu.

Konačno, sustav u kojem bi u ovako predloženom modelu jedan do drugog radili „normalni“ i tenure track mladi znanstvenici koji po svemu imaju jednake uvjete rada, ali vrlo različite statuse u pogledu ugovora o radu i sigurnosti karijere, nikako nema smisla, niti je pravedan. Puno bi poštenije bilo osmisliti sustav u kojem su primjerice sva nova zapošljavanja znanstvenih suradnika po tenure track modelu, ali samo ako se za takve mlade znanstvenike može osigurati i druge uvjete (bar minimalni start-up package) koji bi ih mogli motivirati na takvo radno mjesto. U suprotnom ćemo svjedočiti još intenzivnijem odljevu najboljih mladih znanstvenika. Štoviše, izgubit ćemo jednu od malobrojnih kompetitivnih prednosti za privlačenje talentiranih mladih ljudi u sustav, a to je ugovor o radu na neodređeno vrijeme, bez obzira ne nedvojbene nedostatke ovog sustava. Ukratko, postići će se točno suprotno onome što predlagači Zakona deklarativno žele.

Zemlje koje su uvodile tenure track sustav su se godinama pripremale za to, jer on osim vrlo složenih procedura podrazumijeva između ostalog i da je kandidat u probnom periodu od 6 godina imao priliku, kroz različite mehanizme financiranja (temeljna sredstva sveučilišta/instituta, kompetitivni istraživački projekti, suradnja s industrijom) osigurati stvaranje vlastite istraživačke grupe, što je vrlo teško ostvariti u Hrvatskoj u postojećem sustavu financiranja. U kojoj je mjeri uvođenje i održavanje sustava tenure track kompleksno i traži dugogodišnje brižno planiranje dobro se može vidjeti iz analize funkcioniranja tog sustava na nekim inozemnim sveučilištima⁴. Zaključno, čini se potpuno izvjesnim da bismo eventualnim uvođenjem ovako nepotpunog i nerazrađenog tenure track sustava opet dobili neku light verziju koja će samo formalno i na papiru sličiti pravom modelu, a suštinski će biti ispražnjena od najbitnijeg sadržaja – stvaranja jakih, kompetitivnih i dobro opremljenih istraživačkih grupa.

Ukidanje matičnih odbora i izbora u znanstvena zvanja

Uvođenje obaveznog izbora u znanstvena zvanja kao preduvjeta za izbor na radno mjesto još je jedna hrvatska specifičnost na koju se može primijeniti poslovica da je put u pakao popločan dobrim namjerama. Naime, cilj ove originalne intervencije  u hrvatski znanstveni sustav (uistinu u svijetu ne postoji sličan model) bio je jačanje mobilnost unutar zemlje na način da se omogući znanstveno napredovanje nevezano za radno mjesto. Što bi one u višim zvanjima, ali bez odgovarajućeg radnog mjesta, ponukalo da prihvate takva radna mjesta u drugim centrima pa i gradovima. Nažalost, u nesretnoj kombinaciji s još jednim hrvatskim originalnim „rješenjem“ kao što je sustav obaveznog napredovanja, to je samo kreiralo dodatni pritisak na stručna povjerenstva i institucije da propuste „svoje ljude“ na viša radna mjesta u „svojoj instituciji“. No, treba biti objektivan i ne zaboraviti da je ozloglašeni izbor u znanstveno zvanje polučio i neke blagotvorne učinke na sustav znanosti u Hrvatskoj. U tada postojeću kulturu napredovanja, lišenu ikakvog suvislog sustava vrijednosti i periodičnog vrednovanja kvalitete, uveo je kakvu takvu standardizaciju čiji su zalog kvalitete bile procedure tzv. matičnih odbora na nacionalnoj razini. Ipak, činjenica je da trenutno imamo jedinstveni sustav koji uz veliki utrošak vremena i dodatni administrativni napor u velikom broju slučajeva ne postiže temeljnu svrhu – osiguranje izbora najboljih kandidata na natječajima za radna mjesta.

Državni tajnik Tome Antičić

Tipično za hrvatsku politiku, u aktualnom Nacrtu ZZDVO prijedlog rješenja je, pogađate – promijeniti sve: ukinuti zvanja i istovremeno promijeniti sustav napredovanja. Prema modelu napredovanja predloženom u Nacrtu ukinuli bi se izbori u znanstvena zvanja i ustanovama bi se ostavilo da na temelju vlastitih kriterija provode izravan izbor na radna mjesta. Jer, kako pišu predlagači, teza je da se  „postojeći sustav izbora zasniva na zastarjelom modelu izvan-institucionalnog dodjeljivanja znanstvenih ili znanstveno-nastavnih zvanja. O napredovanju pojedinog nastavnika u postojećem sustavu odlučuju nacionalni matični odbori koji nemaju nikakvu financijsku, upravljačku ili drugu odgovornost za posljedice svojih odluka.“ Ipak, prema aktualnom prijedlogu predviđeno je da će institucije morati pri izborima poštivati neke minimalne kriterije postavljene od strane Nacionalnog vijeća za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj.

Ovdje postoji nekoliko krivih pretpostavki. Prvo, teza da o izborima u viša zvanja odlučuju nacionalni matični odbori koji nemaju nikakvu financijsku, upravljačku ili drugu odgovornost za posljedice svojih odluka podrazumijeva da tu odgovornost imaju same institucije koje zapošljavaju (sveučilišta, fakulteti, javni instituti), što se ni na koji način nije pokazalo istinitim. Nadalje, paradoksalno (ili ne), navedeni izostanak izravne institucijske upravljačke ili financijske odgovornosti matičnih odbora mogao bi se jednako tako smatrati i ključnim razlogom njihove neutralnosti i objektivnosti prilikom izbora! U praksi, svjedoci smo da su naša sveučilišta i brojni javni instituti vrlo nedavno bez rigoroznih procedura i uz ispunjavanje minimalnih kriterija Nacionalnog vijeća, u okviru tzv. razvojnih koeficijenata, preveli stotine svojih asistenata u trajna radna mjesta bez bojazni (i odgovornosti) da bi takva odluka mogla imati neke negativne posljedice na njihov razvoj.

Jesu li naše znanstveno-nastavne institucije odgovornije od matičnih odbora u upravljanju kvalitetom i vlastitim ljudskim resursima? Bojimo se da nisu, odnosno koliko je nama poznato za takvu tvrdnju nema nikakvih vjerodostojnih pokazatelja. I danas, uz postojeći Zakon, institucije imaju pravo nametati vlastite kriterije za izbor na radno mjesto (više od minimalnih), ali je zanemariv broj onih koje to čine. Gotovo sve ustanove primjenjuju minimalne kriterije za izbor u zvanje kao ujedno i jedine kriterije za izbor na radno mjesto. To na prilično uvjerljiv način govori o (ne)spremnosti institucija da putem kriterija za radna mjesta autonomno unapređuju kvalitetu nastavno istraživačkog pogona, uz malobrojne iznimke.

U svijetu je, gotovo redovito, zapriječeno napredovanje na stalne pozicije u istoj instituciji u kojoj je kandidati doktorirao. U drugoj ga instituciji ocjenjuju ljudi koji nisu sudjelovali u njegovom dotadašnjem profesionalnom razvoju. Zbog male je znanstvene zajednice to u Hrvatskoj praktično nemoguće implementirati

Čak i ako se ukinu izbori u znanstvena zvanja te ostavi uvjet o ispunjavanju minimalnih kriterija, to ne znači da ne bi i dalje bilo oportuno ostaviti matične odbore koji bi provjeravali ispunjavanje tih minimalnih uvjeta, kao i do sada. To je nešto što prema našem uvidu velika većina znanstvenika smatra potrebnim, jer su svjesni do koje mjere su institucije neodgovorne i sposobne zloupotrebljavati danu im slobodu. Pri tome ipak napominjemo da autori ovog članka ne spadaju u tu većinu, jer smo uvjerenja da bi ovakav prijedlog (ukidanje izbora u zvanja) mogao donijeti i neke prednosti. Ali samo uz važne dodatne preduvjete, koji nažalost nisu niti izdaleka osigurani ovim Nacrtom. Primjerice, nužan preduvjet uspješnosti takvog sustava je puna autonomija (uključujući i financijsku) institucija te bitno poboljšan način upravljanja i vrednovanja koji kontinuirano nagrađuje one koji unapređuju kvalitetu i donose dobre kadrovske odluke, a destimulira one koji to ne rade. Još je jedna važna distinkcija u autonomiji institucija u svijetu i kod nas po pitanju samostalnog određivanja kriterija zapošljavanja. U svijetu je, gotovo redovito, zapriječeno napredovanje na stalne pozicije u istoj instituciji u kojoj je kandidati doktorirao. Kandidat se nužno mora natjecati u drugoj instituciji tako da ga ocjenjuju ljudi koji nisu sudjelovali u njegovom dotadašnjem profesionalnom razvoju, čime je ocjenjivanje objektivnije. Zbog male znanstvene zajednice u Hrvatskoj je praktično nemoguće implementirati takav sustav pa bi u slučaju da institucije same, po vlastitim kriterijima, izabiru kandidate na stalna radna mjesta, jedini pravi garant nepristrane procedure bio sastav povjerenstva za izbor, na način da bi većinu trebali činiti vanjski, po mogućnosti inozemni članovi povjerenstva.

U sljedećem nastavku:

Status i uloga Nacionalnog vijeća za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj

Sustav upravljanja sveučilištem

Restrukturiranje javnih znanstvenih instituta

Izvori:

1. (vidi npr. Report of the Review of Higher Education Governance in Scotland, https://www2.gov.scot/Resource/0038/00386780.pdf).
2. Governance of Higher Education in Spain, https://www.researchgate.net/publication/261794570_Governance_of_Higher_Education_in_Spain
3. Peer Review Poland’s Higher Education and Science system, https://rio.jrc.ec.europa.eu/sites/default/files/report/PSF-Peer_review_Poland__FINAL%20REPORT.pdf
4. AALTO TENURE TRACK, https://www.aalto.fi/sites/g/files/flghsv161/files/2019-03/20190307_tenuretrackpoliciesandprocedures_eng.pdf