demokracija i eksperti (4)

Neovisnost i demokratska odgovornost centralnih banaka. Rasprava sa Šošićem, nastavak. Šonje vs Rohatinski

Željko Ivanković / 3. kolovoza 2019. / Rasprave / čita se 17 minuta

Velika je recesija izazvala raspravu o centralnom bankarstvu, instituciji koja bitno obilježava ekonomiju i politiku posljednjih stotinu godina. Jedno krilo rasprave ide za propitivanjem tehnologija i oruđa koje su centralne banke koristile i koriste, ili nisu a trebale su. John H. Wood u knjizi koja se ovdje predstavlja međutim raspravlja o političkoj poziciji centralnih banaka i zaključuje da su ideologijom neovisnosti izuzete od demokratske odgovornosti radi servisiranja političara i financijskog sektora. Njegova analiza prigodan je okvir za odgovor Vedranu Šošiću, u nastavku ovog članka, i komentirani prikaz rasprave Velimira Šonje sa Željkom Rohatinski u drugom nastavku

I. Kontekst

U isto vrijeme kad i Velika recesija, potkraj prvog desetljeća 21. stoljeća, svijet su zahvatile političke, tehnološke, komunikacijske pa i svjetonazorne promjene[i]. Uslijedili su, na primjer, Arapsko proljeće i snaženje radikalne desnice, ojačalo je preispitivanje globalizacije i međunarodnih integracija. Tijek Arapskog proljeća a i snaženje desnice često se povezuju s utjecajem socijalnih mreža i mobilnih komunikacija. Čuveno pitanje britanske kraljice Elizabete – kako nitko nije vidio da Recesija dolazi? – simbolizira raspravu o promjeni ekonomske paradigme, a u tom je sklopu te u diskusijama o fenomenu financijalizacije, dodatno ojačalo preispitivanje prakse i ideje centralnog bankarstva. To je kontekst.

U 20. su stoljeću centralne banke stekle golemu financijsku moć i vidljivu političku ulogu. Njihov se broj u tih stotinu godina od ni dvadeset povećao na skoro 200. Gotovo da nema članice Ujedinjenih nacija bez centralne banke (Curzio Giannini: The Age of Central Banks). Djelomični uvid u raspravu njihovoj poziciji u novim okolnostima otvoren je u članku o knjizi Jocelyn Pixley Central Banks, Democratic States and Financial Power. Pitanje njihove političke pozicije pripada u tradicionalnu diskusiju o ekspertima u demokraciji što je bila tema tri članka na Ideje.hr pod egidom demokracija i istina. U ovom se članku, prikazuje knjiga Johna H. Wooda Central Banking in a Democracy: The Federal Reserve and Its Alternatives (Routlege, 2015) čija je tema neovisnost centralnog bankarstva, specifično američkih Federalnih rezervi; Wood neovisnost svodi na izmicanje (Feda) od odgovornosti za javno dobro i prema građanima.

Na prvi spomenuti članak, o knjizi Jocelyn Pixley, reagirao je Vedran Šošić, glavni ekonomist Hrvatske narodne banke. U toj je reakciji više manje spontano koristio argumente za neovisnost centralnog bankarstva, koji će u prvom nastavku ovog članka biti prikazani i komentirani. Hrvatskoj je javnosti promaknuo polemički osvrt analitičara Velimira Šonje na recentnu knjigu bivšeg guvernera Željka Rohatinskog Kriza u Hrvatskoj i njegovu ideju o „funkcionalnom tiskanju novca“, kojoj Šonje eksplicite prigovara da vodi iskrivljenom funkcioniranju demokracije. I ta se rasprava uklapa u obje serije, o centralnom bankarstvu i ekspertima u demokraciji i bit će prikazana i komentirana u trećem članku. U fokusu Woodove knjige je pitanje odgovornosti neovisnog centralnog bankarstva. Woodov je referentni okvir, čiji prikaz slijedi, koristan za članke u nastavku. (Rohatinski također poziva na odgovornost, Šonje pristup iz tog kuta odbacuje.) Iako je Hrvatska nezaustavljivo na putu u eurozonu, sadržaju ovih rasprava ima smisla posvetiti pažnju, upravo zbog završetka jednog i početka drugog razdoblja te svjetskog konteksta.

John H. Wood i naslovnica knjige o centralnom bankarstvu u demokraciji

II. Pristup

Central Banking in a Democracy svojevrsna je politička povijest centralnog bankarstva Sjedinjenih Država od kraja 18. stoljeća do Velike recesije. Dio je posvećen i korijenima, od osnivanja Bank of England u revoluciji (Glorious Revolution) potkraj 17. stoljeća. Autor predaje monetarnu teoriju i monetarnu politiku na Sveučilištu Wake Forest u Sjevernoj Karolini, a ima i radno iskustvo u nekoliko američkih centralnobankarskih ureda. Najnovija je knjiga „dijelom sažetak, a dijelom proširenje“ dviju njegovih prethodnih knjiga (A History of Central Banking in Great Britain and the United States, Cambridge University Press, 2005; A History of Macroeconomic Policy in the United States, Routledge, 2009.)

Iako se iz naslova to moglo očekivati, ova knjiga nije nikakva teorijska sinteza pozicije centralnog bankarstva u demokraciji, a Wood ne posvećuje pažnju ni transformacijama demokratskog poretka u razdoblju koje opisuje. Ne sintetizira ni moguće dublje razloge zbog kojih se centralno bankarstvo pojavilo i mijenjalo. Ekonomska i politička teorija u knjizi su minimizirane, mjestimice se pojavljuju u obliku generalnih načela. Jedan je recenzent ocijenio da je pisana „dobrim stilom, bez suvišne pedanterije“. Wood se fokusirao na svojevrsnu dokumentarnu razinu, na kojoj prati argumente i odluke konkretnih ljudi (mahom političara i čelnika privatnih i javnih financijskih institucija) čiji su ishod bili, prvo, pojava centralnog bankarstva a zatim njegove kasnije značajne promjene. Odluke su, dakako, mogle biti i drukčije, a Wood se uglavnom trudi pokazati da su i trebale.

Politika je u knjizi prikazana kao obilje izjava, citata i rasprava političara međusobno i s predstavnicima financijskog, posebno bankarskog sektora u prijelomnim slučajevima ili procesima kao što su suočavanje s Velikom depresijom ili napuštanje zlatnog standarda. Neka od citiranih i spomenutih imena svakodnevni su političari svojeg doba, više ili manje poznati, više ili manje značajni. Wood kao da pretpostavlja da im čitatelj zna težinu. Kao kad bi netko pisao povijest hrvatske bankarske krize s kraja 20. stoljeća i citirao Ivana Milasa, člana Savjeta Hrvatske narodne banke od 1996. do 2000. godine, ne objašnjavajući tko je on, kakav mu je bio opći politički utjecaj, a kakav u ekonomskim i monetarnim raspravama. Ni kakav je bio sustav političkog odlučivanja u Tuđmanovo doba.

Iza knjige ipak stoje određena pozicija i analitički okvir. Wood na politiku gleda kao na aktivnosti političara koje se atribuiraju uglavnom moralnim vrijednostima kao što su integritet ili reputacija koje (ne) stječu te posebno odgovornost, prije svega prema građanima koje (ne) respektiraju. Politika, to su za njega političari čije su odluke i postupci moralni ili nemoralni, pametni ili glupi. Odluke, naravno, donose i centralni bankari, koji – to treba istaknuti – neizbježno imaju političku ulogu. Središnji je kriterij (demokratska) odgovornost, no pitanje je za što i prema kome? I autoritarni vladari mogu odgovorno težiti ispunjenju nekog cilja, no ne bi bili autoritarni da odgovaraju institucijama i građanima.

III. Poruka

Centralno je bankarstvo, prema Woodu, način upravljanja novcem koji treba napustiti. Ili stvar treba prepustiti reguliranoj kompeticiji privatnog bankarstva, ili da upravljanje novcem preuzmu legitimna politička tijela (Kongres, Ministarstvo financija, Department of Treasury). To su te alternative koje su spomenute u naslovu knjige. Iako je osobno vidljivo skloniji (re)privatizaciji, odnosno „denacionalizaciji novca“ (kako je to 1975. formulirao Hayek, na kojeg se poziva, svojevrsnu ponovnu legitimizaciju novca Wood smatra danas izvedivijom[ii]. Njegova dihotomija, naravno, nije sasvim ili-ili, ima preklapanja. U oba slučaja svoje uloge imaju i država i tržište. Pitanje je granice među njima i podjele poslova.

Federalne rezerve (Fed), američka centralna banka, ipak su nešto treće. Osnovane su 1913. i najznačajnija su centralna banka u povijesti, te u mnogočemu model drugim centralnim bankama, koje posljednjih stotinu godina dominiraju svjetskom i nacionalnim ekonomijama. Federalne rezerve „nisu slične nijednoj prethodnoj američkoj instituciji,“ piše Wood. „Nisu nastale prilagodbom Neovisnog Trezora ili privatnih klirinških kuća. Niti su banka. Za razliku od Bank of England i Bank of the United States, ne kreditiraju niti primaju depozite građana… Fedu je dodijeljena neusporediva moć tiskarskog stroja, slobodan je i od tržišta i od izbornih ograničenja …“ (str. 64). Federalne su rezerve također najznačajnija od kvazineovisnih (regulatornih) agencija koje su se poslije razvile u nizu područja. Prema Woodu, oblikovane su tako da se političarima, koji se skrivaju iza njihovih stručnih argumenata, omogućava izbjegavanje odgovornosti za monetarna kretanja, a velikim financijskim kućama otvori prostor za moralni hazard. To je taj međuprostor u kojem djeluju, a za njegovo se osvajanje legitimiraju argumentima stručnosti.

Prema standardnoj pretpostavci, dužnosnici i zaposleni u javnim institucijama usmjereni su na ostvarivanje javnog dobra, tome služi i njihova „stručnost“, no – podsjeća Wood – prema već vrlo razvijenoj teoriji (javnog izbora) i dužnosnici javnih institucija (a i centralni bankari) ipak prvenstveno slijede svoju osobnu dobrobit[iii]. U tim okolnostima razvijaju se sustavi formalnih i neformalne institucije (uglavnom moralne, običajne) koje reguliraju upravljanje javnim dobrom, a na temelju kojih zajednice ocjenjuju pojedince i njihove postupke. Tako su neformalne (moralne) i formalne (demokratske) institucije povezane s razinom konkretnih odluka konkretnih ljudi na kojoj Wood analizira centralno bankarstvo.

Nedorečeni mandati opće su mjesto državnih agencija, što se može pokušati popraviti prije svega neprestanim javnim propitivanjem njihovih aktivnosti; centralne se banke tome često izmiču pozivajući se na – neovisnost, teoriju, povjerljivost podataka itd.

Normativno govoreći, demokratski standardi i moralne prosudbe neizostavne su sastavnice upravljanja zajedničkim poslovima. Neovisnost centralne banke, međutim, Wood prepoznaje kao „neovisnost o javnom dobru“ i o građanima. Kako su zaštićeni od odgovornosti prema građanima, centralni su bankari slobodni servisirati one kojima duguju svoje postojanje. Zato što su izuzeti od javne odgovornosti, što ne snose posljedice vlastitih odluka, niti ih donose u suradnji s onima na koje se odnose (građanima) sve su odluke centralnih bankara gotovo neizbježno pogrešne, a što autor nastoji konkretno pokazati.

IV. Argumenti

Prije svega, tu je mandat, neizbježno nejasan. Prema preambuli, Fed brine za platni sustav tako što ga opskrbljuje „elastičnom valutom“ („to preserve the payments system by furnishing an elastic currency“, str 7.) U jednom tumačenju preambule Fed je odgovoran da banke imaju dovoljne rezerve za nesmetano odvijanje platnog prometa (Federal Reserve Bank of St. Louis), a u drugom je Fed posljednje kreditno utočište (lender of last resort). Nedorečeni mandati opće su mjesto državnih agencija, što se može pokušati popraviti prije svega neprestanim javnim propitivanjem njihovih aktivnosti; centralne se banke tome često izmiču pozivajući se na različite argumente – neovisnost, teoriju, povjerljivost podataka itd.

No, uloga centralne banke kao posljednjeg kreditnog utočišta vodila je do politike „prevelik da propadne“ (too big to fail) koja je velikim financijskim institucijama omogućavala smanjenu pažnju (smanjenu odgovornost) u preuzimanju rizika. U isti mah, zahvaljujući Fedu vlade Sjedinjenih Država mogle su se relaksirano odnositi prema deficitu i javnom dugu. Kao treća posljedica intenziviralo se osnivanje drugih državnih agencija i regulatora, tipična pojava posljednjih stotinjak godina širom svijeta, do razine da se, piše Wood, osnivaju regulatori koji reguliraju regulatore (str. 180). Fed je na početku nezaustavljivog rasta ekonomske i poslovne administracije.

Prema Woodu sve su odluke Feda, od onih u vrijeme Velike depresije do nedavnih u vrijeme Velike recesije, imale efekte suprotne od proklamiranih (željenih). Kao izgovor za donošenje odluka često se navodi „sistemski rizik“. Wood spominje spašavanje banke Continetal Illinois iz 1984. godine, kad je agencija za osiguranje depozita (Fedova sestrinska agencija) tvrdila da je prijetilo urušavanje 179 manjih banaka. Broj je kasnije revidiran na 28 banaka, a prema nekim kasnijim analizama, tek bi dvije banke izgubile više od polovice kapitala. Sistemski rizik nije prijetio ni kad je karizmatični guverner Alen Greenspan 1998. spasio Long Term Capital Management, piše Wood, ni kad je intervenirao nakon rasprskavanja dot.com mjehura na burzi. Sistemski rizik je dakle (bio) izgovor.

Wood kritizira svaki potez u Velikoj recesiji (koja je najvažniji primjer u knjizi):

  • centralni su bankari i financijske vlasti ignorirali brojna upozorenja o nekretninskom mjehuru prije Recesije;
  • kad je Recesija izbila likvidnost sustava, protivno njihovim tvrdnjama, nije bila upitna;
  • izjavama i upozorenjima situaciju su pogoršavali a ne poboljšavali;
  • izazivali su sudionike tržišta da se suzdržavaju od aktivnosti, čekaju, i svoje postupke određuju prema izjavama monetarnih vlasti (umjesto prema tržišnim okolnostima);
  • spašavali su institucije koje nisu trebali spašavati, a u bankrot gurali solventne;
  • sprečavali su preuzimanje imovine za koju je postojao kupac, a asistirali (pritiskali) kod preuzimanja imovine koja nije bila na prodaju;
  • transferirali su milijarde financijskim organizacijama, koje su ih onda držale na svojim računima;
  • onemogućavali su sudionike tržišta da cijenama razvrstaju imovinu koja ima perspektivu i za nju preuzmu rizik …

Za primjedbe Wood navodi primjere. „Glavni razlog tih agresivnih pogrešaka za vrijeme Velike recesije nije značenje koje su pridavali financijskim tržištima nego odlučnost da uvećaju bogatstvo određenih pojedinaca na račun tih tržišta“, piše. „Krizu, ako je uopće postojala, stvorile su Federalne rezerve svojim intervencijama na tržištu.“ (str. 154/155)

Hank Paulson i Ben Bernanke svjedoče pred parlamentom o stanju američke ekonomije

V. Taktika

Uz pretpostavku da je Wood u pravu pitanje je kako su Fed, Ministarstvo financija i drugi iz njihova kruga uspjeli u provedbi svojih ciljeva (da u recesiji uvećaju bogatstvo izabranih pojedinaca)? Prema Woodu, metoda je bila agresivno propagiranje panike (što zabavno podsjeća na atmosferu koja se u Hrvatskoj koordinirano širila u vrijeme pripreme, donošenja i provedbe lexa Agrokor). Wood citira predsjednika Bena Bernankea: „Ne učinimo li to sutra u ponedjeljak više neće biti ekonomije“, te ministra financija Hanka Paulsona pred Bankovnim odborom Senata da su „loši krediti kreirali lančanu reakciju“ koja je „zamrznula tržište kredita“. Wood ironizira – je li „lančana reakcija“ kreditno tržište „smrznula“ ili „rastalila“ (meltdown), a koja se metafora također koristila. Hoće reći, nije bio važan sadržaj metafora nego su morale biti katastrofične.

Paulsonova je strategija bila da članove Odbora „nasmrt uplaši“ (“This is only going to work if you scare the shit out of them”, str. 157) no sam se, prema svjedočenju, bojao da će ga članovi Odbora rastrgnuti zbog sumnje da sve čini radi svojih prijatelja (iz Goldman Sachsa i drugih velikih banaka). Pri kraju prezentacije zaključio je da se „nešto ovako nikad prije nije dogodilo“ i zatražio stotine milijardi dolara. Zašto baš 700 milijardi dolara, kome će specifično biti transferirane, nije bilo precizirano. „Željeli smo jednostavno zatražiti vrlo visoku svotu“, rekao je njegov glasnogovornik, a Paulson sam je u New York Timesu izjavio da „ne postoje šablone (playbook) za odgovor na poremećaj s kojim se nikad nismo suočili.“ Nasuprot tome, tvrdi Wood, izbijanje Velike recesije nije bilo ništa što se nije moglo očekivati, investiranje (u nekretnine) na temelju očekivanja o stalnom rastu cijena najuobičajeniji je uzrok financijskih kriza. „Treba zabilježiti“, piše Wood, „da je samo nekoliko banaka bilo u problemima, nije bilo prijetnji platnom prometu, krediti su bili dostupni solventnima i nije bilo juriša na banke“ (za podizanjem depozita, str 157).

Kad je sve već odavno prošlo tvrdilo se da su se ulaganja američkih vlasti vratila sa zaradom. Kao da je ideja bila da se intervencijom zaradi. Paradoksalno, zarada države Woodu je argument da intervencije i nije moralo biti, da je rasplet trebao biti prepušten sudionicima tržišta. (U Hrvatskoj se u slučaju Agrokor isticalo da nije „potrošen“ novac poreznih obveznika, iako je izgubljen).

VI. Okvir

Vrijeme je za osvrt na Woodovu sliku. Prije svega, donekle dokumentarni pristup u kojem se raspravljaju pojedine odluke i izjave koje ih argumentiraju te propituju  stavovi, a da je teorija tek u pozadini, može biti vrlo produktivan. Woodovo podsjećanje da su postojale i druge mogućnosti je fundamentalno. Međutim, rasprava o drugim mogućnostima uvijek je ograničena. Scenariji se mogu vrtjeti, ali nužno ostaje neizvjesnost kako bi se u stvarnosti zaista odvijali. Može se pretpostavljati, ali se ne može pouzdano ustanoviti što bi se dogodilo da Bernanke i Paulson nisu intervenirali. Drugi sudionici zbivanja donosili bi svoje odluke, birali bi svoj put. Možda bi nastupila panika koja bi izazvala kaos. A možda bi u alternativnom Woodovom scenariju sudionici tržišta zaista odvojili solventne od neperspektivnih i riješili problem. Izglednost scenarija ovisi o povijesti koja je stvorila navike i ideologiju, o kreiranim očekivanjima …

Ograničenost analize mogućnosti ilustriraju još dva Woodova primjera. On kritizira da osiguranje depozita i uloga centralne banke kao posljednjeg utočišta potiču moralni hazard (neodgovorno kreditiranje jer promašaje plaća netko drugi). Njegovi su zaključci točni, ali nisu cjeloviti. Osiguranje depozita (u Sjedinjenim Državama od 1933.) također i privlači depozite, a uloga centralne banke kao posljednjeg utočišta također ohrabruje kreditnu aktivnost. (U Hrvatskoj je kad je nastupila Recesija razina osiguranja depozita drastično povećana, s obrazloženjem da se sprečava panika.) Točno je da bi moralni hazard imao manje prilike bez osiguranja depozita i centralnog bankarstva, ali je pitanje bi li u toj alternativnoj stvarnosti depoziti, krediti i gospodarstvo jednako rasli, kako bi se razvijali povjerenje i preuzimanje rizika. Možda bi se depoziti ulagali u nekretnine ili čuvali u madracima (što bi dalje razvilo sklonost kešu ali i pozivalo na više razbojstava). Uspjeh centralnog bankarstva i osiguranja depozita ovisi o tome kako na njih reagiraju drugi. To su rješenja koja nastaju u konkretnim okolnostima (propasti štediša i banaka); jedan problem ograničavaju a drugi otvaraju.

No, upravo ta ograničenost racionalne (stručnjačke) analize opcija osnažuje političku i moralnu/etičku analizu postupaka. Ako se scenariji mogu pretpostaviti samo do ograničene razine pouzdanosti, onda je opravdano ispitivati povjerenje u institucije, motive i kredibilitet sudionika. Zajednice korištenje resursa organiziraju na načelima privatnog ili javnog dobra. U oba slučaja, kvalitetu upravljanja određuju i (neformalne) institucije kao što su povjerenje, reputacija, autoritet (vidi bilješku iii o Elinor Ostrom i public choice). Racionalna analiza opcija i politička (moralna/etička) analiza su komplementarne.

Dvije su dakle stvari s Bernankeovom i Paulsonovom prijetnjom katastrofom, sijanjem panike i kreiranjem okolnosti za provedbu politike svršenog čina. Prvo, svoje su poteze predstavljali kao jedine mogućnosti. Međutim, druge mogućnosti postoje, uvijek. Bez njih bi svijet bio nepojmljiv. Alternativni svjetovi postoje, iako je njihova rekonstrukcija neizvjesna. I drugo, inzistiranje na jedinoj mogućnosti izaziva pitanje motiva i vodi ispitivanju političkog sustava i moralne odgovornosti. To racionalnu analizu opcija ne anulira nego kompletira. Propaganda i hajka kao političke metode imaju upitan demokratski i moralni karakter. Nove komunikacijske prakse dodatno su razvile širenje panike i izazivanje okolnosti svršenog čina, što je jedna od važnih promjena koje su izbile na vidjelo s Velikom recesijom.

VII. Primjena

Već je natuknuto da se sam od sebe nameće zabavni paralelizam Woodove analize Velike recesije i slučaja Agrokor. Propast Agrokora dijelom je posljedica konkretnih odluka konkretnih ljudi (Todorića) a zbivala se u okruženju promijenjenom i Velikom recesijom. Paralelizam je očit u tome što je Vlada prvo ignorirala i negirala probleme u Agrokoru, a potom propagandnim širenjem panike nametala svoje rješenje kao jedino. U tim je okolnostima prirodno ispitivanje političkog sustava i moralne odgovornosti. To što je jedna od preporuka za Antu Ramljaka za posao izvanrednog povjerenika u Agrokoru bila da je bio dragovoljac koji je sudjelovao u proboju u Vukovar (Martina Dalić, Slom ortačkog kapitalizma str 121), a članovima tima da su bili „s Harvarda i Bocconija“ (str. 126, 194) govori o konceptima povjerenja, reputacije i autoriteta koji su u tom izboru prezentirani javnosti. Pri tome, krediti za likvidnost, za pripremu sezone, samo su rasli, od najavljenih 200 milijuna do više od milijardu eura (kao i oni Paulsonovi), iako su Agrokorove obaveze bile zamrznute. Mogućnosti spoznaje što bi bilo da tako nije bilo su ograničeni, no uz zaključak da izbori ipak nisu bili „jedini mogući“ ide, na primjer, i pitanje tko se njima okoristio, za što je i za koga je tko radio? Bez takvih i drugih pitanja iz etičkog i političkog područja, s “povjerenjem” se prepuštamo „stručnjacima“, novim ortacima.

Bilješke

[i] U različitim stupnjevima nastanka ovih triju članaka na moju su ih zamolbu komentirali Gordana Gelenčer, Ivo Bićanić, Franjo Luković, Žarko Puhovski, Pooka Zecov i Božo Kovačević. Zahvaljujem im na primjedbama

[ii] Možda je preuzetna napomena da je bitka tih dvaju koncepata, privatnog i državnog upravljanja novcem, upravo intenzivirana objavom Facebooka o pokretanju svoje valute libre.

[iii] Tezom da zaposlenici javnih institucija i dužnosnici slijede prvenstveno osobni interes Wood asocira na teoriju javnog izbora (public choice), u sklopu koje je intenzivno ispitivana. Na osnovnoj razini teza je banalna. Wood se izravno poziva na Elinor Ostrom, koja iskoračuje iz teorije javnog izbora, a prema čijim su istraživanjima zajednice razvile sustave neformalnih institucija slijedom kojih se javno dobro daje na upravljanje osobama s povjerenjem, reputacijom i autoritetom. Dakle, Woodu je važnija etička nego ekonomistička analiza upravljanja javnim dobrom.