Politika zapošljavanja, ako postoji, potpuno zanemaruje ljude: Začelje je rezervirano za Hrvatsku i u pogledu obrazovanja odraslih

U trenutku kada Europska komisija izlazi sa svojim godišnjim preporukama zemljama članicama u sklopu Europskog semestra, jasno je više nego ikad prije kako hrvatski pristup rješavanju problema nezaposlenosti gađa ,,u ništa''. Pola desetljeća nam, iz godine u godinu, vanjski eksperti trube o potrebi ulaganja u ljudski kapital, a Hrvatska novac uporno baca u prazno

• Isječak iz spota za pjesmu ,,We take care of our own” Brucea Springsteena (Pomozi si i bog će ti pomoći)

• Autor je stručnjak za Europski semestar i doktorand na Srednjoeuropskom sveučilištu u Budimpešti. Piše doktorat na temu utjecaja Europskog semestra na politike zapošljavanja u zemljama Srednje i Istočne Europe.

Začelje rezervirano za Hrvatsku

Nije tajna da u okvirima Europske unije Hrvatska ne slovi kao predvodnica u borbi protiv nezaposlenosti. Dapače, kroz čitav period ekonomske krize pa sve do današnjeg dana, Hrvatska se nalazila u krugu zemalja sa samog začelja ljestvice po stopi zaposlenosti (63,6 % u 2017. godini, Eurostat) i vrha ljestvice po stopi nezaposlenosti (11,1 % u 2017. godini, Eurostat).

Jedno od uobičajenih mjerila ozbiljnosti kojom vlast pristupa problemu nezaposlenih je razina izdataka za aktivnu politiku zapošljavanja. Pod mjerama i uslugama aktivne politike zapošljavanja smatraju se one intervencije na tržištu rada kojima je cilj aktivirati radnu snagu te povećati zapošljivost i pronalazak posla onim skupinama nezaposlenih koje teže samostalno pronalaze put prema otvorenom tržištu rada. Pojednostavljeno, možemo razlikovati četiri kanala kojima se postižu ciljevi aktivne politike zapošljavanja: putem osposobljavanja i usavršavanja radne snage, poticajima poslodavcima, direktnim stvaranjem radnih mjesta u obliku javnih radova te uslugama posredovanja i savjetovanja na tržištu rada.

Kada bismo Hrvatsku usporedili s ostalim članicama Europske unije prema udjelu izdataka za aktivne politike zapošljavanja u BDP-u, ponovno ispadamo crne ovce. Izolira li se razina izdataka od efekta promjena stopa nezaposlenosti (kako bismo dobili vjerodostojniju sliku stvarne razine izdvajanja), iz Prikaza 1. proizlazi da se Hrvatska nalazi u društvu Bugarske i Slovačke po izrazito niskim izdacima za usluge savjetovanja zavoda za zapošljavanje (kod nas Hrvatskog zavoda za zapošljavanje), dok zemlje poput Njemačke i Danske predvode listu – dvije zemlje koje su  radikalno reformirale svoje politike zapošljavanja (Njemačka) ili predvodile aktivacijski zaokret u pristupu problemu nezaposlenosti (Danska).

Prikaz 1. Izdaci za usluge posredovanja na tržištu rada (% BDP, korigirano za stopu nezaposlenosti)

Ništa bolja situacija nije ni po pitanju ostalih mjera aktivne politike zapošljavanja tj. izdataka za osposobljavanje/usavršavanje, poticaje za zapošljavanje i javne radove. Na začelju po razini izdataka okruženi smo zemljama Srednje i Istočne Europe – Rumunjskom, Slovačkom i Bugarskom, dok listu tradicionalno predvode skandinavske zemlje – Švedska i Danska (Prikaz 2).

Prikaz 2. Izdaci za aktivne politike zapošljavanja (bez usluga posredovanja) (% BDP, korigirano za stopu nezaposlenosti)

Podaci ne čude. U Hrvatskoj, aktivna politika zapošljavanja oduvijek je bila zadnja rupa na svirali javnih politika. Pogled u prošlost otkriva da su valovi provođenja aktivne politike zapošljavanja obilježeni brojnim problemima: od skromnih izdataka do prekida u financiranju, visokog mrtvog tereta mjera (mrtvi teret pokazuje vjerojatnost pronalaska posla i bez sudjelovanja u mjeri), slabe usmjerenosti mjera prema ciljnim skupinama i male uspješnosti u povećanju zapošljivosti sudionika, naročito u javnim radovima i obrazovnim aktivnostima. Hrvatska, dakle, i u smislu izdašnosti i u smislu kvalitete aktivacijskih mjera značajno zaostaje za razvijenim zapadnim zemljama.

Što nam drugi sugeriraju

Od ulaska u Europsku uniju, Hrvatska se nalazi pod povećalom europskih institucija u sklopu Europskog semestra, godišnjeg ciklusa koordinacije socio-ekonomskih politika zemalja članica. Nedavno je Europska komisija izišla sa skupinom specifičnih sektorskih preporuka prema zemljama članicama pa tako i prema Hrvatskoj.

Kada se kvalitetno osmisle i provode, mjere osposobljavanja, prekvalifikacija i usavršavanja mogu biti izrazito učinkovite. Uključenost odraslih osoba u obrazovne aktivnosti je sramotno niska

Preporuke se temelje na dubinskoj analizi stanja u zemlji i procjeni revnosti vlasti u provođenju reformi. Otkad punopravno sudjelujemo u praćenju putem Europskog semestra, Europska komisija nijednom nije propustila izraziti zabrinutost stanjem aktivne politike zapošljavanja u Hrvatskoj. Pogled u Tablicu 1 otkriva da se naglasak opetovano stavlja na nekvalitetan i nedovoljno raširen sustav osposobljavanja i usavršavanja, pogotovo kod odraslih. Takve mjere za cilj imaju povećati ljudski kapital kod sudionika tj. izgraditi i nadograditi znanja, sposobnosti i vještine radnika u skladu s potrebama tržišta rada i izazovima suvremenih ekonomskih kretanja. Istraživanja o iskustvima ostalih zemalja pokazuju da, kada se kvalitetno osmisle i provode, mjere osposobljavanja, prekvalifikacija i usavršavanja mogu biti izrazito učinkovite u povećanju zapošljivosti i  vjerojatnosti zapošljavanja, naročito u kategoriji dugotrajno nezaposlenih osoba i teško zapošljivih skupina (niskokvalificirani radnici i marginalizirane skupine).

Tablica 1. Specifične preporuke Europske komisije/Vijeća EU-a Hrvatskoj 2014. – 2018.

U tom pogledu, hrvatska perspektiva je tmurna. Uključenost odraslih osoba u obrazovne aktivnosti je sramotno niska. Štoviše, podaci Eurostata (Prikaz 3) o obrazovanju odraslih između 25 i 64 godine života ukazuju na zabrinjavajući trend smanjenja obuhvata te dobne skupine u obrazovnim aktivnostima. Dok je 2012. godine u Hrvatskoj tek 3.3 % odraslih bilo uključeno u obrazovne procese, 2017. godina bilježi još niži postotak od svega 2.3 %. Za usporedbu, zadnji put kada su u Hrvatskoj zabilježeni tako poražavajuće brojke, datira još u 2005. godinu kada je 2.1 % odraslih sudjelovalo u nekom vidu obrazovanja. Svaki pokušaj usporedbe s predvodnicama pristupa usmjerenog na ljudske potencijale poput Danske, Finske i Švedske bespredmetan je.

Prikaz 3. Uključenost u obrazovanje odraslih (%, 25-64)

Povrh same uključenosti svih odraslih, mnogo cjelovitiji i informativniji uvid u stanje mjera obrazovanja onih koji su nezaposleni daje Vanjska evaluacija mjera aktivne politike tržišta rada za razdoblje od 2010. do 2013. godine. Iz rezultata evaluacije nameće se zaključak kako je obrazovanje nezaposlenih kao aktivacijska mjera nedjelotvorna i obilježena brojnim neželjenim pojavama. Otprilike 40 % sudionika u toj mjeri nema posao nakon završetka obrazovne aktivnosti, a mjera je postala svrhom sama sebi – nezaposlene se tjeralo u programe prekvalifikacija koji nisu odgovarali interesima tih ljudi, a samo kako bi se programi održali na životu. Zabrinjava i kvaliteta obrazovnih usluga te analitičke sposobnosti procjene tržišnih potreba naročito na razini područnih ureda. Kod obrazovanja odraslih posebice bode u oči činjenica kako ne postoji sustav kontrole kvalitete obrazovnih institucija, što u smislu andragoških sadržaja, što u smislu kompetencija andragoških djelatnika.

Što se nije učinilo

Međutim, čini se kako sugestije vanjskih i domaćih eksperata ne nailaze na plodno tlo. Dovoljno je pogledati sadržaj hrvatskih Nacionalnih programa reformi u periodu od 2014. do 2018. godine koji Vlada upućuje prema Europskoj komisiji s naznakom učinjenih i planiranih reformskih zahvata. Kao odgovor na preporuke o podizanju sposobnosti i kvalitete obrazovnih usluga na tržištu rada, hrvatski reformski dokumenti obiluju uobičajenim frazama poput: ‘provest će se’, ‘usvojit će se’, ‘izradit će se’, ‘osnovat će se’, ‘imenovat će se’, ‘napisat će se’ i tako u nedogled. Pisanje tih dokumenata svojevrsno je umijeće jer iz ničega trebate napraviti nešto. Najvažnije je zagolicati maštu i ‘ozbiljno’ najaviti reformske mjere, ma koliko banalne one u konačnici bile. Obećanje ludom radovanje – reklo bi se u narodu. U stvarnosti pak, Hrvatska još uvijek nema ni Pravilnik o priznavanju i vrednovanju neformalnog i informalnog učenja, niti novi Zakon o obrazovanju odraslih. Tek se Smjernicama za aktivnu politiku zapošljavanja 2018. – 2020. skromno najavljuje značajnije usmjeravanje ,,na obrazovanje i osposobljavanje nezaposlenih osoba s naglaskom na dugotrajno nezaposlene osobe te osobe s nedovoljnim kvalifikacijama”.

Tablica 2. Napredak u postizanju specifičnih preporuka naznačen u Nacionalnom programu reformi 2014. – 2018.

Promjena paradigme na hrvatski način

Ako razvoj ljudskih potencijala nije u fokusu hrvatske aktivne politike zapošljavanja, na čemu onda jesu naglasci hrvatskog pristupa nezaposlenosti? Moj je dojam kako se hrvatski pristup temelji na dva vrlo klimava stupa: na 1) novoj ‘proaktivnoj’ paradigmi Hrvatskog zavoda za zapošljavanje upotpunjenog punitativnim pristupom prema nezaposlenima, te na 2) ukorjenjivanju i jačanju mjere javnih radova.

Prema izjavama koje pristižu iz trenutnog vodstva Ministarstva rada i mirovinskog sustava, postoji barem načelna želja da se uvede ‘nova paradigma’ Hrvatskog zavoda za zapošljavanje koja bi bila usklađena s principima aktivnog i preventivnog djelovanja na tržište rada. Prema toj zamisli, djelatnici HZZ-a imali bi proaktivnu ulogu u pružanju individualizirane podrške nezaposlenima pri pronalasku posla. Kao (loš) primjer takve proaktivnosti, u zadnje vrijeme se u medijima ističe anketiranje 190.000 nezaposlenih koje je provedeno s ciljem utvrđivanja želje rada na sezonskim poslovima. Oni koji odbiju ponudu za posao koji je u skladu s njihovom stručnom spremom, radnim iskustvom i željama utvrđenim profesionalnim planom, brisat će se iz evidencije i oduzet će im se naknada za nezaposlenost ako na nju imaju pravo. Od nezaposlenih se očekuje aktivno traženje posla i raspoloživost za rad ili obrazovanje organizirano od strane HZZ-a.

Individualna je odgovornost svake nezaposlene osobe da se aktivno pobrine pronaći posao. U hrvatskim okolnostima, taj pristup de facto kažnjava nezaposlene zato što nemaju posao

U suštini, ta paradigma rada službi za zapošljavanje ima dva lica – humano i punitativno. U stvarnosti, sjeme ovog potonjeg lica koje se temelji na negativnim poticajima zasijano je u Hrvatskoj već 2002. godine kada je uspostavljena obaveza aktivnog traženja posla (javljanje savjetniku i pridržavanje profesionalnog plana traženja posla) i raspoloživosti za rad i obrazovanje kao uvjeti za primanje naknade za nezaposlenost. Riječ je o tzv. workfare principu prema kojem mora postojati reciprocitet između prava nezaposlenih (naknada) i obveza (traženje posla, sudjelovanje u edukaciji ili javnom radu).

Taj princip ima svoje normativno utemeljenje u neoliberalnoj ideologiji prema kojoj se trošenje naknada za nezaposlenost i socijalnih naknada smatra amoralnim činom, svojevrsnim parazitiranjem na trošak države. Iz te duboko dehumanizirajuće perspektive, individualna je odgovornost svake nezaposlene osobe da se aktivno pobrine pronaći posao. U hrvatskim okolnostima, taj se pristup, koji de facto kažnjava nezaposlene zato što nemaju posao, primjenjuje više-manje konzistentno, a od 2014. godine, Zakonom o socijalnoj skrbi, uveden je takav reciprocitet i u sustav socijalne skrbi jer se korisnicima zajamčene minimalne naknade, pod prijetnjom ukidanja naknade, uvjetuje sudjelovanje u javnim radovima za opće dobro kao i prihvaćanje ponuda za posao ili trening. Otprilike 4.200 ljudi mjesečno ili 50.000 godišnje briše se iz evidencije HZZ-a zbog neispunjavanje obveze aktivnog traženja posla. Vrlo malo njih, manje od stotinjak mjesečno, briše se iz evidencije jer su odbili posao (vidi: mjesečni bilteni HZZ-a). Ti podaci sugeriraju da HZZ nema problem zatvoriti svoja vrata (na neko vrijeme) ljudima koji nisu proaktivni.

S druge strane, HZZ ima ozbiljnih problema s vlastitom proaktivnošću i izgradnjom humanog lica koje bi bilo usmjereno na izgradnju i dogradnju ljudskog kapitala nezaposlenih. Stigma Zavoda iliti ‘biroa’ kao hladnog i nesusretljivog mjesta prisutna je i danas. Doduše, nije tajna da je HZZ u permanentnom procesu restrukturiranja i da je mnogo novca dosad uloženo u izgradnju ljudskih kapaciteta, tehničke osposobljenosti i analitičkih sposobnosti zaposlenika HZZ-a što iz pretpristupnih fondova, što iz Europskog socijalnog fonda. Dapače, razvitak ljudskih potencijale i administrativnih kapaciteta jedan je od strateških ciljeva HZZ-a. Međutim, u praksi, korisnici redovito ostaju zakinuti za specijalizirani i individualno posvećeni pristup od strane svojih savjetnika za zapošljavanje. U anketi kućanstava provedenoj 2015. godine u sklopu Centra za empirijska politološka istraživanja, ustanovljeno je da 76.3 % nezaposlenih ispitanika smatra da bi im dobro došla bolja podrška HZZ-a u potrazi za poslom. No, interakcija između savjetnika i nezaposlene osobe često se svodi na izradu profesionalnog plana traženja posla i tu priča sadržajno staje. Sveobuhvatna podrška u pronalasku posla i karijerno savjetovanje više su rijetkost nego pravilo. Nedovoljno posvećeno se radi na usmjeravanju na aktivnosti koji će smisleno pridonijeti obogaćenju ljudskog kapitala nezaposlene osobe. Razlog tomu je dijelom manjak stručnosti, što se iščitava iz osvrta korisnika mjera za samozapošljavanje u prethodno spomenutoj Vanjskoj evaluaciji koji vape za boljom potporom u pisanju poslovnog plana. Drugi važan razlog je manjak ljudskih kapaciteta koji se naročito osjetio tijekom krize. U Prikazu 1. vidjeli smo koliko beznačajno malo Hrvatska troši na usluge posredovanja na tržištu rada u usporedbi s ostalim zemljama. Dok god je tako, teško da se može govoriti o sveobuhvatnom aktivacijskom zaokretu u radu HZZ-a koji će moći uspostaviti ravnotežu između humanog i punitativnog pristupa.

U sljedećem članku: Uteg javnih radova