Bićanić o parafiskalnim nametima: između revolucionara i reformista. Naslijeđe von Bismarcka i članstvo u EU

U članku se prvo opisuje ekstremizam u trenutačnoj raspravi o parafiskalnim nametima, u kojoj se brkaju nakane da se promijeni svijet i sitni interesi te sklapaju neočekivane koalicije. Zatim se trezveno opisuje sustav parafiskalnih nameta te zauzima za ispravan način promjena. Tu nije riječ o ekonomskoj struci nego o političkom i društvenom izboru

• Naslovna ilustracija: Hrvoje Bujas (screenshot sa javnog nastupa na javnoj televiziji HRT), predsjednik Glasa poduzetnika, koji se zauzima za ukidanje parafiskalnih nameta i Otto von Bismarck

Korona šok opet je na dnevni red doveo smanjenje i po mogućnosti ukidanje parafiskalnih nameta. S jedne strane, država želi kresati što može kako bi smanjila deficit (posve krivo) pa je sklona slušati sve koji predlažu kako da se to provede. S druge pak strane, u ova teška vremena nametnutih ograničenja poslovnjaci traže načine na koje bi im drugi smanjili troškove. U takvo okruženje odlično se uklapa priča o parafiskalnim nametima i njihovom ukidanju. U tome prednjače poslovnjaci, bilo kao samostalni strijelci ili kroz udruge, te preko savjetnika i analitičara. Svoju su želju zapakirali u šarene papire prividnog zdravog razuma i ukrasili je mašnicama zajedničkog intersa, pa sada privlače pažnju i dobivaju podršku mnogih.

Uvelike su u tome uspjeli. U taj vlak ukidanja/smanjenja parafiskalnih nameta ukrcala se raznolika družina. Moguće je tako prepoznati barem četiri pristupa, a svima je zajednički zahtjev da ono što oni nazivaju parafiskalnim nametima (neporezna davanja) treba radikalno revidirati i po mogućnosti smanjiti, odnosno ukinuti.  U ovoj se družini ističu:

1. Mali poduzetnici i samozaposleni koji žele smanjiti troškove jer im se ukidanje nameta vidi odmah u bilanci i ima trenutačni učinak na računu. Osim toga, to bi za njih učinili drugi pa se oni sami ne moraju mijenjati, inovirati i truditi.
2. Libertarijanci, oni ‘tvrdi’ koji žele ukinuti svaki oblik države i oni ‘meki’ koji bi dramatično smanjili državu, jer su i jedni i drugi uvjereni da se taj i drugi problemi mogu efikasnije riješiti tržišnim transakcijama, a parafiskalni im se nameti čine ‘laki koš’ kojim će jednostavno i brzo steći vidljivost
3. Stranke koje vulgariziraju i iskorištavaju ovo pitanje kako bi učvrstile podršku i bolje obuhvatle krug svojih prirodnih glasača ili pak da osnaže svoju privlačnost i privuku nove glasače koji inače nisu dio njihovog prirodnog bazena
4. Glasači i oni stanovnici koji nisu skloni komplikacijama nego ih privlače jednostavna i lako razumljiva rješenja metodom presijecanja gordijskog čvora

Naravno, ovakvo razvrstavanje nije apsolutno. Prvo, zato što postoje preklapanja. Mnogi mali poduzetnici su bliski libertarijanskim stavovima, neki glasači i stranke stvari pojednostavljuju na isti način, itd. Drugo, oblikuju se i neke zanimljive, na prvi pogled čak nemoguće koalicije, recimo SDP-a i libertarijanaca, i tome slično. Osim toga, u svim pobrojanim grupama postoje neki koji imaju misiju da promijene svijet i oni drugi koji brinu za vlastiti džep. Dalje, postoje i značajne međusobne sličnosti – svima je zajedničko da su vrlo glasni i da ne propuštaju priliku za javni nastup jer moraju skrenuti fokus na svoj stav.

I ne samo da su glasni nego su i esktremisti, sigurni u ispravnost svojega stava, što se osobito tiče libertarijanaca i drugih zaštitnika nesputanog poduzetništva, pa svim silama izbjegavaju trezvenu i neostrašćenu raspravu. Na koncu to završi tako da nemaju opoziciju jer tko bi se uopće usudio javno nastupiti protiv agresivnih, glasnih, eksluzivnih i politički ambicioznih zagovaratelja ukidanja parafiskalnih nameta, koji, usput nisu bedasti?

U svemu tome vlada ogromna zbrka neurednog razmišljanja i neupućenosti, ali i zlopupotrebe i osobnih ciljeva. Budući da takva otrovna mješavina ne vodi ničemu dobrome, možda je korisno pokušati unijeti malo reda i pomoći obrazovanim laicima da se snađu u tom nametljivom neredu.

• Big picture

Jednostavnosti radi (iako ne posve točno), postoje dvije vrste obaveznih davanja koje stanovništvo i poslovni svijet moraju plaćati i ne mogu izbjeći. Prvo su fiskalni nameti (porezi, trošarine i slično), a to su novci koji se uplaćuju u državni proračun, odnosno na veliku hrpu, i taj iznos država dalje dijeli na razne strane kako smatra da je prikladno. Drugo su parafiskalni nameti (doprinosi za ovo i za ono) koji su obavezna plaćanja, ali ne u proračun nego za unaprijed određene potrebe i samo se za te potrebe mogu trošiti. To je puno malih zaštićenih kupova u koje samo izabrani mogu dirati.

Na primjer, PDV se plaća državi, a ona od toga onda plaća svašta, recimo nastavnike koje trebamo i mnoga veleposlanstva koja nam uopće ne trebaju. Doprinos za vode je također obavezno plaćati, ali ne u budžet nego vodoprivredi, i taj se novac može trošiti samo za održavanje slivnih voda kako u slučaju velikih kiša ne bi bilo poplava. U oba se slučaja plaćaju javne potrebe i rješava tržišni neuspjeh (tržište ni uz najbolju volju i uvjete ovo ne može riješiti: prepustimo li ovakve stvari tržištu, nećemo imati dovoljno škola i imat ćemo česte poplave), no načini plaćanja se razlikuju.

Primjena ovakvog direktnog financiranja određenih javnih potreba kroz parafiskalne namete stvar je društvenog izbora. Svaka potreba za koju postoji parafiskalni namet može se isto tako financirati i iz državnog proračuna. No, ni jedan sistem nije sam po sebi najbolji. Različite zemlje napravile su različite izbore i uspješnost jednog od načina ne može se nedvosmisleno utvrditi. Ne može se općenito reći da je sistem bez parafiskalnih nameta bolji ili gori način plaćanja javnih dobara. To je naprosto stvar društvenog izbora utemeljenog na nacionalnom iskustvu. Korijeni parafiskalnog financiranja potječu iz Njemačke i od von Bismarcka koji je u tada tek ujedinjenoj Njemačkoj htio osigurati i zaštititi određene usluge na nacionalnoj razini. Drugo rješenje imaju anglosaksonske zemlje (Ujedinjeno Kraljevstvo i naseljeničke kolonije) koje su izabrale da sve ide kroz državni proračun, odnosno da se na jednom mjestu i pod jednom kapom prikupe svi prihodi i rashodi.

• Small print

Dakle, to je osnovna ideja sistema javnih financija koji koristi parafiskalne namete. Hrvatska je izabrala mješoviti sistem uz priličnu ovisnost o parafiskalnim nametima za financiranje proizvodnje javnih dobara (roba i usluga). Kako to izgleda u hrvatskoj primjeni?

Na ovu jednostavnu ideju u Hrvatskoj se nataložilo svašta. Ima mnogo toga dobrog što se ne vidi i mnogo lošeg koje privlači pažnju. Država određene parafiskalne namete jednostavno uzurpira (recimo, kad doprinosi za zdravstvo idu kroz državni proračun, o čemu se vode periodične rasprave). Neki javni (‘državni’) računi, predviđeni za točno određene potrebe, troše se mimo namjene (kako je to postalo jasno u slučaju potresa u Zagrebu kada se vidjelo da su rezerve potrošene za reprezentaciju). Parafiskalni nameti koriste se i za industrijsku politiku vrlo upitne kakvoće (npr. turističke zajednice). Ideja parafiskalnih davanja iskorištava se za plaćanje privatnih a ne javnih potreba (npr. obavezno članstvo u kojekakvim komorama). Namnožila su se davanja za neke potpuno nejasne potrebe (npr. Naknada za ovlaštenje pravnih osoba za ispunjavanje propisanih uvjeta za proizvodnju predmeta opće uporabe ili Naknadu za troškove ispisa rezultata i slanje poštom). Zbrku uvodi što su mnoga davanja vezana uz rente jer rente treba jako oporezovati, ali možda drugačije, i ne kroz namete. Osim što se neki parafiskalni prihodi ne troše namjenski, oni se ne troše ni štedljivo i šparno pa nastaju ekscesi koji bodu oči. Kadroviranje u mnogim centrima trošenja parafiskalnih nameta je klijentističko, što vodi mnogim zlopuotrebama, ali i korupciji (što je osobito pridonijelo lošem glasu).

Drugim riječima, iako je osnovna ideja jednostavna i po mnogo čemu dobra, sistem kakav postoji nije ni jednostavan ni čist i zapravo je bremenit raznovrsnim zloupotrebama.

Sve ovo znači da Hrvatska u ovom trenutku ima mješoviti sistem s jednom velikom hrpom (proračun), koja se troši na sve i svašta, i mnogo malih hrpa, od kojih se svaka troši samo za jedno. Do toga smo došli naslijeđem, izborom,  prilikama i inercijom. Naslijeđem zato što su samoupravno sporazumijevanje i dogovaranje i samoupravne interesne zajednice pogodovali decentraliziranom financiranju s kojim je slabila centralna država (bilo Zagreb bilo Beograd). Sistem parafiskalnih davanja razvijao se tako od sedamdesetih.

Taj naslijeđeni sistem pokazao se kao odlična prilika koju je kroni kapitalizam prepoznao i iskoristio za sifoniranje i tunelarenje. Na takvom nasljedstvu izgrađen je sistem mnogih tokova i kanala plaćanja koji je nemoguće kontrolirati, čime se otvaraju mnoge mogućnosti za zlopupotrebe i korupciju, te privatizaciju renti. Sadašnjem stanju mnogo je doprinijelai inercija. Njezin je utjecaj bio velik zbog neznanja i nesposobnosti provođenja promjena, ali i zbog straha od novoga što stvara sekundarnu neizvjesnost, osobito ako promjene provode ljudi upitne stručnosti i partikularnih interesa. Na koncu, ovaj sistem mješovitih javnih financija, utemeljen na fiskalnim i parafiskalnim davanjima, ipak ostaje stvar izbora jer zbog toga još nitko nije izgubio parlamentarne izbore, a političari raznih vrsta u njemu nalaze plodno tlo za klijentelizam, sinekure i bogaćenje, što je sistem koji čuvaju i grade.

• Izbor: reforma ili dramatična promjena

Dakle, sadašnji sistem posljedica je niza odluka, odnosno ničim nametnutih izbora. Isto tako, sadašnji je sistem neuređen, pun slabosti i prednosti, a svaki pokušaj uvođenja reda do sada nije uspio, drugim riječima, sistem je i izuzetno otporan i žilav. U vezi s parafiskalnim nametima svatko ima svoju najdražu anegdotu, svoj apsurdni i ekstremni primjer u prilog tvrdnji da ovakav kakav jest sistem javnih financija ne valja i da ga se ne može mijenjati nego ga treba ukinuti. Svatko je stručnjak za fiskus i parafiskus, to je tako primamljiva tema za jednostavna rješenja.

Među tim jednostavnim rješenjima ovo o ukidanju parafiskalnih nameta naročito se glasno zastupa. Ide se i korak dalje. Četiri gore spomenute grupe glasno tumače da su promjene potrebne ovdje i sada i da parafiskalne namete treba ukinuti, odmah i sve, u jednoj velikoj reformi, jednim potezom pera. Tvrdi se da svaka elaboracija samo uvodi masu iznimki i stvar se na koncu razvodni tako da propadne. Štoviše, tvrdi se da je baš sada u postkoronarnom šoku dobar trenutak za ukidanje jer kriza otvara prilike i mogućnosti pa su prepreke promjenama manje. Izuzetne prilike traže izuzetne odluke. Osim toga, fiskalna kriza doista postoji,  a ukidanje parafiskalnih nameta jednostavan je i jasan doprinos smanjenju javnog deficita (što nije točno, ali njima to nije bitno). Učinak ukidanja trenutačan je, vidljiv i prepoznatljiv jer nameta naprosto više nema, taj račun nestane. Na koncu je s ukidanjem nameta bolje svima. Svi pak koji se protive ukidanju parafiskalnih nameta su kočničari i tko sumnja ili predlaže čuvanje mješovitog sistema s parafiskalnim financiranjem javnih potreba, taj kleveće i laže (i ne pere ruke).

No, upravo naprotiv, u zemlji kakva je Hrvatska sistem parafiskalnih nameta treba graditi, čistiti i jačati, a ne ukidati. Za to postoji nekoliko razloga.

Kao i ranije, kada se dobra ideja parafisklanih nameta brkala s njezinom lošom provedbom (koja je, međutim, pogodovala nekim pojedincima), i sada se previše toga brka. U vezi s parafiskalnim nametima postoje tri posebna cilja koji se isprepliću.

Prvi se tiče veličine države, parafiskalni nameti se žele ukinuti s ciljem da se država smanji, a opseg privatnog sektora proširi. To je tema rasprave u kojoj nema jasnog odgovora i vezana je uz društveni izbor, no tu raspravu svakako treba voditi neovisno o razgovoru o ukidanju parafiskalnih nameta koji samo muti vodu.

Drugi cilj je stvar političke ekonomije, ukidanje parafiskalnih nameta može se iskoristiti da se ukine kroni kapitalizam (zagovornici ukidanja parafiskalnih nameta to tako ne zovu, ali misle upravo na to), klijentelizam i korupcija. Nije jasno zašto bi ukidanje upravo ovih davanja bio najbolji put u takvu promjenu. Tu postoji logička greška kod ‘ukidača’. Ukidanjem parafiskalnog nameta ne nestaje izdatak nego se samo seli u proračun. Ako je opravdan, ostat će vidljiv, a ako nije, u zemlji kakva je Hrvatska vjerojatno će se zakopati u nekoj stavki državnog proračuna i u nekoj reogranizacije postati nevidljiv. Ukidanje ne postiže cilj.

Zašto je lakše ukinuti kroni kapitalizam ako se sva davanja ujedine na velikoj hrpi i tako poveća državni proračun, a ne promjenama korak po korak, na nizu malih hrpica, od slučaja do slučaja? To je u nekoj mjeri pitanje izbora između šok terapije i postepenosti, a jednoznačan odgovor na to što je bolje ne postoji. U svakom slučaju, promjena političke ekonomije sasvim je druga rasprava, a način na koji bi je valjalo provesti u ovom trenutku nije jasan, čak i kada bi postojala volja vlasti da to uradi. Možda bi ipak bilo efikasnije takve promjene provoditi na nizu parcijalnih hrpica.

Treći cilj ukidanja parafisklanih nameta implicitno pretpostavlja da je efikasnija proizvodnja javnih dobara i usluga na anglosaksonski način, odnosno kroz jedan veliki proračun. Ovo je treća tema koju bi trebalo raspraviti odvojeno od pitanja parafiskalnih nameta i opet, ni ovdje ne postoji jednoznačan odgovor što bi bilo najbolje.

Mogu li se ova tri cilja bolje ostvariti ako se sva javna plaćanja stave na jednu veliku hrpu (državni proračun) u kojoj se ne zna tko pije a tko plaća ili bi ipak bilo bolje zadržati mnogo namjenskih hrpica pa redom jednu po jednu urazumiti ili ukinuti? Odnosno, pravo je pitanje želimo li naglu promjenu ili možda ipak postepenu reformu.

Na nekoliko mjesta je naglašeno da postoji izbor i da taj izbor nije stvar gdje ekonomisti mogu i smiju odabrati. Hrvatska može prijeći sa mješovitog sistema na anglosaksonski sistem javnih financija, moguće je zdravstvenu zaštitu temeljiti na privatnom zdravstvu, imati privatne zatvore i željeznice, ukinuti javnu televiziju, prodati ceste, itd. Uz veliki ako to se može i potezom pera. No kada se polazi od postojećeg mješovitog sistema i kada se radi o zemlji kakva je Hrvatska onda prednosti koje su vodile von Bismarcka imaju posebnu važnost. Korisno se čini održati neku sigurnost institucija i neke stvari zaštititi od hirova političara, ciklusa i šokova. Što se i poželjnog uklanjanja nataloženih deformacija tiče čuvanje von Bismarckovog sistema izgleda da ima prednosti. Što se ukidanje parafiskalnih nameta tiče, samo ih se seli iz vidljivih malih hrpa s kojima se može izaći na kraj ako se hoće, da ih se zakopa u jednoj velikoj gdje ih tek treba ponovo otkriti. Naravno, uporno i postojano čišćenje javnih financija korak po korak neće dovesti do novinskih naslova, talk showova, ego tripova niti privući glasače koji vole jednostavna rješenja.

• Klip pod noge umjesto Post Scriptuma: suverenizam i parafiskalni nameti

I samo još jedno upozorenje: ne treba zaboraviti na odnos između parafiskalnih nameta i samostalne države koja je članica EU.

Države su skupe, a aparat malih država relativno je skuplji od onoga velikih zemalja (upozoravam: riječ je o cijeni institucija, a ne o drugim prednostima/nedostacima samostalnosti, a između veličine zemlje i stope rasta nema statističke veze). Želite li imati svoju državu, onda bez obzira na njezinu veličinu morate imati i određene službe i određeni broj agencija (radi tržišnog natjecanja i reguliranja koječega). I u jednoj Njemačkoj ili Španjolskoj imate isti takav broj službi i agencija, ali za veće gospodarstvo i više ljudi pa je trošak relativno manji nego u zemlji poput Hrvatske. Ako se tome pridoda i institucionalna rastrošnost, troškovi manjih zemalja postaju još veći. Francuskoj ili Italiji možda treba ambasada u svim skandinavskim zemljama, no čemu služi Hrvatskoj da ima veleposlanstvo u Danskoj (veleposlanica Tina Krce), Švedskoj (veleposlanik Siniša Grgić), Norveškoj (veleposlanica Andrea Gustović-Ercegovac) i Finskoj (veleposlanik Siniša Grgić), pa onda još i u Maroku, Alžiru i Egiptu i tako redom?

Ministarstvo vanjskih poslova i  europskih integracija moglo bi se  smanjiti barem za trećinu i dovesti u sklad s veličinom i potrebama naše male zemlje s četiri milijuna stanovnika. O tom očitom izvoru neefikasnosti svi protivnici parafiskalnih nameta šute, što ne čudi ako se zna gdje je svoje karijere napravila naša vrhuška (predsjednik Vlade, predsjednik RH i predsjednik Sabora).

Nešto je potpuno drugo to što EU jaši (opravdano) na transparentnosti i kontroli korištenja javnog novca. Ako hoćete imati kontrolu, onda kontrolori moraju biti samostalni i ne ovisiti o političarima i političkom ciklusu. To znači da moraju imati parafiskalni prihod (a opravdano je pitanje koliko je to svakome jasno ako se sjetimo nedavno iznesenog zgodnog primjera racionalizacije javnih rashoda na način da bi ministarstvo progutalo agenciju koja ga kontrolira).

Drugim riječima, samostalnost i članstvo u EU imaju svoju cijenu i zapravo nameću potrebu održavanja parafiskalnih prihoda.