Božo Kovačević o Ustavu RH (2). Zabrinjavajuća selektivnost sudaca

Selektivna praksa Ustavnog suda RH jasno je vidljiva u slučaju Sporazuma Vlade i HBK - dokumenta koji Crkvu izuzima iz ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske, piše Božo Kovačević u drugom nastavku svojih osvrta na Ustav i Ustavni sud. Kada to odgovara vladajućima, Ustavni sud preuzima nadležnosti koje mu Ustav izrijekom ne daje, a kada bi trebao ograničiti vlast, poziva se na tobožnju nenadležnost.

• Naslovna fotografija: Suci Ustavnog Suda Republike Hrvatske. (usud.hr)

• Autor je hrvatski političar i intelektualac, ministar u Vladi Ivice Račana i bivši veleposlanik u Moskvi

• Prethodni nastavak serijala: Božo Kovačević o Ustavu Republike Hrvatske. Građani odgovorniji od većine sudaca

Izostanak volje (znanja, sposobnosti?) većine sutkinja i sudaca Ustavnog suda da dosljedno provode Ustav iskazala se i na primjeru Sporazuma o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj. Taj sporazum potpisali su 14. prosinca 2023. godine u ime Vlade Republike Hrvatske tadašnji ministar pravosuđa Ivan Malenica, a u ime Hrvatske biskupske konferencije nadbiskup Dražen Kutleša. Kako sam objasnio u članku Sveta Stolica i RH. Bezuvjetna predaja Vatikanu u četiri potpisana dokumenta, objavljenom na portalu Ideje, tim dokumentom je Vlada dopustila da se u imovinskopravnim postupcima pred sudovima Republike Hrvatske, u slučajevima kad su stranke u postupku Republika Hrvatska i Katolička Crkva, primjenjuje crkveno kanonsko pravo a ne zakoni Republike Hrvatske. Kako se i moglo očekivati, Ustavnom sudu podnesen je zahtjev za utvrđivanje neusklađenosti s Ustavom spomenutog Sporazuma o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj. Kako se moglo pretpostaviti na osnovi trajne suzdržanosti Ustavnog suda u pogledu obveze da detektira i sankcionira protuustavne postupke izvršne vlasti, Ustavni sud odbio je provesti ocjenu ustavnosti navedenog akta proglasivši se nenadležnim.

Podnositelj ustavne tužbe Zrinko Zrilić smatra ustavnopravno neprihvatljivim da Katolička Crkva, u kontekstu razrješavanja pitanja nekadašnje crkvene imovine, bude stvarno i pravno izuzeta iz ustavnopravnog poretka Republike Hrvatske odnosno da bude povlaštena na način da se ta pitanja prosuđuju isključivo prema u Ustavu nepoznatom kanonskom pravu. Pritom predlagatelj postavlja i pitanje: “Kakva je to pravična parnica u kojoj npr. tuženik mora trpjeti da sud primjenjuje tužiteljevo ‘pravo’?”.

Ustavni sud je pravnim osobama Katoličke Crkve u Hrvatskoj, analogno institutu kanonskog prava, dopustio izuzeće od podvrgavanja mjesnim zakonima. (Davor Puklavec / PIXSELL)

Ustavni sud pozvao se na odredbe članka 125. Ustava Republike Hrvatske u kojem nije izrijekom navedeno da Ustavni sud ocjenjuje usklađenost sporazuma i ugovora s Ustavom. To ne čini čak ni kad se tim sporazumima i ugovorima Vlada obvezuje na protuustavno postupanje. Tim sporazumom, naime, Vlada se obvezala da se u imovinskopravnim postupcima između Republike Hrvatske i Katoličke Crkve pred hrvatskim sudovima njezini predstavnici neće pozivati na Ustav i zakone RH i na pravne akte na njima utemeljene, nego će prihvaćati crkvene akte donesene u skladu s kanonskim pravom.

Ustavni sud je pravnim osobama Katoličke Crkve u Hrvatskoj, analogno institutu kanonskog prava, dopustio izuzeće od podvrgavanja mjesnim zakonima jer su one izravno podređene samo Vatikanu. Ne zamarajući se sadržajem akta koji, prema njihovom shvaćanju ne može biti predmet ustavnog sudovanja, većina sutkinja i sudaca ustvrdila je da oni akte ne ocjenjuju s obzirom na njihov naslov, nego samo s obzirom na njihov stvarni sadržaj pa bi, čak i u slučaju da je navedeni sporazum bio nazvan zakonom ili podzakonskim aktom, Ustavni sud odbio provesti postupak ocjene ustavnosti jer taj dokument sadržajno nije zakon ni podzakonski akt, odnosno uredba.

Nigdje u Ustavu ni u Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu ne piše da ustavne sutkinje i suci mogu sami sebi produžiti mandat kad im se to prohtije, pa su to ipak učinili

Zanimljivo je da u navedenom članku 125. Ustava nije izrijekom utvrđeno da Ustavni sud donosi odluke o ukidanju pravomoćnih presuda pa je to ipak činio. Isto tako nigdje u Ustavu ni u Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu ne piše da ustavne sutkinje i suci mogu sami sebi produžiti mandat kad im se to prohtije, pa su to ipak učinili. Na osnovi toga možemo zaključiti da se ustavne sutkinje i suci sasvim proizvoljno proglašavaju nadležnima ili nenadležnima ovisno o stupnju osobne zainteresiranosti za posljedice primjene svojih odluka.

Nije ih zbunilo ni to što je u prvom članku tog sporazuma navedeno da je on „pravni izvor s učincima općeg akta“, dakle, da prema shvaćanju svojih potpisnika taj dokument zapravo jest podzakonski akt, premda se tako ne naziva, i da bi sukladno tome morao biti usklađen sa zakonom i Ustavom. Premda sadržaj dokumenta odgovara sadržaju podzakonskog akta te time proturječi nazivu sporazum, Ustavni suci su ustrajali u svom tumačenju da taj akt ne treba ocjenjivati ni s obzirom na to što u njemu piše niti s obzirom na u njemu iskazane namjere potpisnika da međusobne odnose reguliraju suprotno onome što propisuju Ustav i zakoni RH.  Zapravo, takvo čitanje i tumačenje određeno je unaprijed donesenom odlukom većine sutkinja i sudaca Ustavnog suda da podržavaju izvršnu vlast u podilaženju zahtjevima i apetitima Katoličke Crkve neovisno o tome jesu li ti zahtjevi uskladivi s Ustavom RH ili ne.

Bilo bi logično na osnovi te odredbe o pravnom izvoru s učincima općeg akta utvrditi da, premda je naslovljen kao sporazum, taj dokument svojim sadržajem jest podzakonski akt koji mora biti usklađen s Ustavom i zakonom i zatim utvrditi da je sadržaj tog dokumenta suprotan Ustavu Republike Hrvatske. Logika postupanja Ustavnog suda svodi se na to da za utvrđivanje pravnog statusa nekog dokumenta nije važno ni tko je i s kojom svrhom neki dokument donio, ni  to kako je dokument naslovljen kao ni ono što u njemu piše, nego samo ono što Ustavni sud kaže o njegovu naslovu i sadržaju.

Dakle, Ustavni sud nije bio zbunjen činjenicom da sami potpisnici taj dokument smatraju pravnim izvorom s učincima općeg akta. Ni formulacija u članku 1. tog dokumenta, koja kaže da se taj sporazum „nadovezuje na Ugovor između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima“ nije sutkinje i suce navela na razmišljanje o pravnom sadržaju tog nejasnog pojma nadovezivanja. Navedeni ugovor je međunarodni ugovor između Republike Hrvatske i Svete Stolice, koji je, da bi stupio na snagu, morao biti ratificiran u Saboru. Što znači da se sporazum između Vlade i HBK nadovezuje na taj ugovor? Vlada bi se mogla nadovezati na Ugovor između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima donošenjem akta o načinu provedbe navedenog međunarodnog ugovora. Doduše, za to Vladi ne bi bio nužan sporazum s HBK, nego bi naprosto trebala donijeti uredbu ili neki drugi provedbeni akt. U tom bi slučaju Ustavni sud bio nadležan za ocjenu njegove usklađenosti s Ustavom. Očito, Vlada je smišljala način za pogodovanje Katoličkoj Crkvi, koji neće primoravati Ustavni sud na postupanje.

Pravno nejasna formulacija o nadovezivanju mogla bi značiti da se sporazumom Vlade i HBK dopunjuje i mijenja prethodno ratificirani međunarodni dokument. (Davorin Višnjić / PIXSELL)

Ta pravno nejasna formulacija o nadovezivanju mogla bi značiti da se sporazumom Vlade i HBK dopunjuje i mijenja prethodno ratificirani međunarodni dokument. Ako bismo tako razumjeli značenje riječi nadovezuje, to bi značilo da bi to nadovezivanje, kao izmjena i dopuna već postojećeg međunarodnog ugovora, moralo biti usvojeno po istoj proceduri kao taj ugovor. U tom slučaju potpisnice ne bi mogle biti Vlada i HBK, nego Vlada i Sveta Stolica. Sabor bi morao provesti postupak ratifikacije, odnosno nadležni odbori bi morali dati svoje mišljenje o sadržaju dokumenta, a na plenarnoj bi se sjednici o tom dokumentu morala provesti rasprava. Upravo to je Vlada htjela izbjeći, a Ustavni sud joj je, pun razumijevanja za tegobe s kojima se nosi izvršna vlast, odlučio izaći u susret proglasivši se nenadležnim. Time je Ustavni sud ne samo pokazao da se ne namjerava baviti nadzorom rada izvršne vlasti, odnosno utvrđivanjem i sankcioniranjem neustavnih postupaka predstavnika izvršne vlasti, nego se otvoreno stavio u položaj pomagača izvršne vlasti u počinjenju protuustavnih radnji.

Ustavni sud je, voljom većine sutkinja i sudaca, ustvrdio da „osporenim Sporazumom ugovorne strane definiraju način na koji će Katolička crkva unutar sebe određivati konkretne crkvene pravne osobe, kao nositelje prava i obveza u pravnom prometu, to jest u svim pravnim odnosima i svim postupcima pred sudovima i drugim javnopravnim tijelima Republike Hrvatske. Budući da je, dakle, riječ o autonomnom određivanju nositelja prava i obveza u pravnom prometu unutar same Katoličke crkve, nema razloga zbog kojih ono ne bi moglo podlijegati pravilima kanonskog prava.“

Ako bi doista bila riječ samo o tome tko će Crkvu predstavljati pred sudom, navedeni sporazum bio bi besmislen. Zašto bi se jedna stranka u sporu s drugom dogovarala o tome koga će ona odrediti da je predstavlja pred sudom? Ali sutkinje i suci ne postavljaju pitanje o razlozima za sklapanje sporazuma prema kojem se jedna ugovorna strana, Vlada Republike Hrvatske, obvezuje priznavati drugoj strani pravo da donosi autonomne odluke i preuzima obvezu provedbe tih autonomno donesenih odluka. Oni uopće ne problematiziraju činjenicu da se pritom druga strana, Katolička crkva, na obvezuje priznati Vladi Republike Hrvatske pravo da autonomno donosi svoje odluke u skladu s Ustavom i zakonima i neovisne o kanonskom pravu. Oni ne vide da se Vlada Republike Hrvatske obvezala priznati učinke primjene kanonskog prava, a Crkva se nije obvezala priznati učinke primjene Ustava i zakona Republike Hrvatske. To potvrđuje članak 5. toga sporazuma koji glasi:

Na određivanje pravnoga sljedništva prema kanonskom pravu ne utječu akti i postupanja javnih vlasti za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, a koji su bili odraz agrarnih reformi, nacionalizacije imovine ili drugih oblika ograničavanja djelovanja Katoličke Crkve.

Ustavni sud nije postavio pitanje da li, primjerice, na pravno sljedništvo prema kanonskom pravu utječu odluke javnih vlasti Habsburške monarhije koja je, kako je poznato, zabranjivala rad određenih crkvenih redova, provodila agrarne reforme i oduzimala crkvenu imovinu. I vlasti Kraljevine SHS provodile su agrarnu reformu. U različitim povijesnim razdobljima različite su vlasti provodile agrarne reforme koje su se uvelike ticale crkvene imovine jer je Katolička crkva u vrijeme feudalizma bila najveći zemljoposjednik. Ukidanje feudalizma kao društveno-ekonomske formacije nije bilo moguće bez razvlaštenja Katoličke crkve. Jesu li se Vlada RH i HBK dogovorili o tome da neće priznati posljedice građanskih revolucija koje su donijele sekularnu vlast zasnovanu na ustavu i volji građana? Ne bi li Ustavni sud trebao biti prvi koji će na to upozoriti?

Upravo je nevjerojatno da sutkinje i suci nisu konstatirali da se Vlada Republike Hrvatska, potpisom ministra Malenice na protuustavnom dokumentu, obvezala da neće provoditi Ustav i zakone RH. Članak 6. toga dokumenta glasi:

Republika Hrvatska, javnopravno tijelo i bilo koja druga pravna osoba javnog ili privatnog prava Republike Hrvatske, ili fizička osoba, ne može biti pravni sljednik pravne osobe Katoličke Crkve.

Ako je sudskom presudom ili upravnim aktom izvršne vlasti, koji su usklađeni s Ustavom i zakonima RH, određeno tko je čiji slijednik, onda bi se u Hrvatskoj trebala provesti ta presuda ili pravni akt neovisno o odredbama kanonskog prava. Ministar Malenica je potpisao dokument kojim se Vlada odriče obveze da postupa u skladu s Ustavom i zakonima RH i prihvaća obvezu postupanja u skladu s kanonskim pravom. To je stvarni sadržaj potpisanog sporazuma. Tim dokumentom, za koji Ustavni sud tvrdi da nema učinke općeg akta, dvije su se stranke dogovorile da svoje međusobne odnose neće zasnivati na Ustavu i zakonima RH, nego na kanonskom pravu.

Ustavni sud je isto tako u potpunosti ignorirao odrednicu članka 12. spornog Sporazuma o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crvke u Republici Hrvatskoj u kojem se kaže da se on „primjenjuje na sve postupke i pravne situacije u pravnom poretku Republike Hrvatske kada se na bilo koji način, neovisno o vremenu njihova nastanka i postojanja te neovisno o njihovu nazivu, postavi pitanje o pravnom sljedništvu bilo koje crkvene prave osobe“. Ta odredba znači da je za sve sudove i sva upravna tijela u Republici Hrvatskoj relevantno ono što o sljedništvu pravnih osoba Katoličke crkve – a to se ponajprije odnosi na vlasnička prava tih crkvenih pravnih osoba – kaže Crkva a ne ono što piše u sudskim presudama i upravnim aktima bilo koje bivše države čije su se zakoni ikad primjenjivali na teritoriju današnje Republike Hrvatske. Već prije citiranom odredbom članka 6. izrijekom je određeno da Republika Hrvatska, neovisno što o tome kažu njezin Ustav, zakoni i pravomoćne presude i upravni akti, ne može ni u kom pogledu, a osobito u pogledu prava vlasništva, biti sljednik crkvene pravne osobe. Kao da tih odredbi nema u tekstu spornog Sporazuma i kao da one nikoga ni na što ne obvezuju, Ustavni sud iznosi svoju interpretaciju cjeline Sporazuma:

„ Osporeni Sporazum, štoviše, i u odnosu na Vladu Republike Hrvatske, kao ugovornu stranu tog Sporazuma, ima obvezujući učinak ograničen isključivo na onaj sadržaj koji je tim Sporazumom izrijekom i ugovoren te se šire od toga ne može tumačiti – primjerice, na način da bi osporeni Sporazum Vladu Republike Hrvatske (a posljedično i tijela državne uprave, tijela s javnim ovlastima odnosno pravosudna tijela Republike Hrvatske) obvezivao na a priori prihvaćanje ili priznavanje bilo kakvih prava nekoj crkvenoj pravnoj osobi samo zato što je Katolička crkva unutar sebe tu crkvenu pravnu osobu nominirala kao stranku u određenom pravnom odnosu ili postupku, smatrajući je pravnim slijednikom crkvene pravne osobe koja je prestala postojati, a čija su prava i obveze predmet razmatranja.“

Nasuprot konfabulacijama sutkinja i sudaca Ustavnog suda, u spornom Sporazumu je izrijekom navedeno da se Republika Hrvatska unaprijed obvezuje – što znači da Vlada neovlašteno/protuustavno preuzima obvezu u ime sudova i svih upravnih tijela u čijoj bi nadležnosti mogli biti postupci u „pravnom poretku Republike Hrvatske“- da ne može biti pravni sljednik nijedne pravne osobe koju je  Katolička Crkva ikad osnovala ili će je osnovati. Ako bi riječ bila samo o tome koju od postojećih crkvenih pravnih osoba će Crkva delegirati da je predstavlja u sudskim i upravnim postupcima, sporni Sporazum bi bio besmislen i nepotreban. Ali tim sporazumom je Vlada preuzela obvezu da će kao pravnu slijednicu bilo koje danas postojeće ili nepostojeće crkvene pravne osobe priznavati isključivo neku drugu pravnu crkvenu osobu. To znači da prava, uključujući i vlasnička prava, neke crkvene pravne osobe može naslijediti samo neka druga crkvena pravna osoba. To je, suprotno proizvoljnoj interpretaciji Ustavnog suda, napisano i u članku 11. spornog Sporazuma:

Republika Hrvatska obvezuje se da u slučajevima povrata ranije nacionalizirane imovine, kao i u svim drugim postupcima u kojima crkvene pravne osobe dokazuju svoje postojanje ili pravno sljedništvo, neće poduzimati nikakve radnje kojima bi otežala ili onemogućila ostvarenje svrhe tih postupaka.

Za Katoličku crkvu svrha sudskih i upravnih postupaka u vezi s imovinom svodi se na interes da imovina koja je ikad pripadala ijednoj crkvenoj pravnoj osobi zauvijek ostane u crkvenom vlasništvu neovisno o ustavima i zakonima bilo koje države čiji su se zakoni provodili na teritoriju današnje Republike Hrvatske, uključujući i njezin Ustav i njezine zakone. U tim postupcima se kao stranka može pojaviti i Vlada RH, a ona se obvezala da protustranci neće praviti poteškoće u ostvarivanju njezinih interesa. Upravo je zbog toga taj sporni Sporazum trebalo proglasiti protuustavnim, odnosno trebalo je osporiti ustavno pravo Vlade Republike da ga potpiše. Naime, članak 107. Ustava određuje da „Vlada Republike Hrvatske obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom“. Potpisom na sporni Sporazum obvezala se Hrvatskoj biskupskoj konferenciji da će se, kad je u pitanju imovina koja je ikad pripadala ijednoj crkvenoj pravnoj osobi, pobrinuti da ta imovina zauvijek ostane crkvena neovisno o Ustavu i zakonima budući da će se prilikom utvrđivanja pravnog sljedništva rukovoditi kanonskim pravom.

Ustavni sud u obrazloženju govori o tome da Crkva neku crkvenu pravnu osobu smatra slijednicom neke druge crkvene osobe implicirajući time da faktično pravno stanje može biti drukčije, da neka druga instancija može utvrditi da li je to što Crkva smatra doista tako ili nije. Ali takvo obrazloženje nema nikakvo utemeljenje u spornom Sporazumu. Ondje, u članku 8. izrijekom piše da će Vlada Republike Hrvatske uzeti zdravo za gotovo, bez ikakve provjere, ono što joj predoči crkveni ordinarij:

Članak 8.

(1) Mjesni ordinarij ili druga mjerodavna crkvena vlast izdaju potvrdu o sljedništvu crkvene pravne osobe.

(2) U potvrdi mora biti precizno naznačena postojeća crkvena pravna osoba koja je prema kanonskom pravu pravni sljednik crkvene pravne osobe čiji se pravni sljednik utvrđuje.

(3) Svaki mjesni ordinarij ili druga mjerodavna crkvena vlast izdaju vlastitu potvrdu koja je individualizirana te uvažava posebnosti svakog konkretnog slučaja te je usklađena s općim i partikularnim kanonskim pravom.

(4) Potvrda je neoboriv dokaz te utvrđenje o pravnome sljedništvu crkvene pravne osobe.

(5) Potvrda je akt prema kanonskom pravu čiji sadržaj, učinke i status Republika Hrvatska u cijelosti priznaje u vlastitu poretku.

Dakako da me je kao pravnog laika razveselila činjenica da je nekoliko sutkinja i sudaca Ustavnog suda dalo izdvojeno mišljenje u kojem su, uglavnom, potvrdili ono na što sam ukazao kao na ustavnopravni problem. U jednom od tih izdvojenih mišljenja, u kojima se obrazlaže protivljenje odluci o nenadležnosti Ustavnog suda, apostrofirana je mogućnost da se sporni Sporazum tretira kao izmjena i dopuna već postojećeg bilateralnog Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim stvarima, što bi podrazumijevalo ratifikaciju u Saboru. U drugim izdvojenim mišljenjima onih sutkinja i sudaca koji se ne slažu odlukom o nenadležnosti, osim na probleme koje sam apostrofirao ukazano je na činjenicu da ni Ustavom ni zakonom nije propisana mogućnost da Vlada sklapa takve sporazume:

Ustav nigdje ne navodi da Vlada ima samostalnu ovlast sklapati “sporazume”. Zakon o Vladi također ne navodi ovlast sklapanja sporazuma. Preciznije, jedini slučaj kada Zakon o vladi navodi mogućnost sklapanja sporazuma je u članku 28. kojim je propisano da “na temelju pisanoga sporazuma između Vlade i drugih tijela državne vlasti, mogu se ustrojiti određene zajedničke službe”.   

Za Ustavni sud je, dakle, od presudne važnosti bilo to što mu nije eksplicitno dodijeljeno u nadležnost da ocjenjuje usklađenost ugovora i sporazuma s Ustavom, ali uopće nije akceptirao činjenicu da Vlada ni Ustavom ni zakonom nije  ovlaštena sklapati sporazume koji su nastavci međunarodnih ugovora. I to je jedna od potvrda postavke o zabrinjavajućoj selektivnosti Ustavnog suda, koja ga odvraća od zadaće nadzora nad ustavnošću pravnih dokumenata i postupaka ključnog tijela izvršne  vlasti – Vlade Republike Hrvatske.

Pristup pojedinih sudaca podrazumijeva da svi međunarodni ugovori imaju veću pravnu snagu od Ustava Republike Hrvatske. (Robert Anić / PIXSELL)

Oni pak suci koji su dali izdvojeno mišljenje u znak potpore odluci o nenadležnosti ustrajali su u tvrdnjama da u spornom Sporazumu piše ono što u njemu ne piše i da ne piše ono što ondje piše. Njihova se argumentacija svodi na tvrdnju da su ugovori između Svete Stolice i Republike Hrvatske međunarodni ugovori koji činjenicom ratifikacije u Saboru postaju dio unutrašnjeg prava Republike Hrvatske.

Nisu ni postavili pitanje o tome da li je s ustavnopravnog stajališta prihvatljivo da neki međunarodni ugovor, koji se u Saboru ratificira običnom većinom glasova, ima pravnu snagu veću od organskih zakona za koje je određeno da se donose natpolovičnom većinom glasova ukupnog broja zastupnika ili čak i veću pravnu snagu od ustavnog zakona koji se donosi dvotrećinskom većinom. Njihov ignorantski pristup podrazumijeva da svi međunarodni ugovori, ne samo oni između Republike Hrvatske i Svete Stolice, imaju veću pravnu snagu od Ustava Republike Hrvatske. To je jedno od ustavnopravnih pitanja o kojem ću u jednom od idućih nastavaka ove rasprave dati svoje laičko mišljenje.

• Literatura

Pročišćeni tekst Ustava Republike Hrvatske, Ustavni sud Republike Hrvatske, 15. siječnja 2014.

Sporazum o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj (2023), Narodne novine 154/2023, www.zakon.hr/cms.htm?id=59032  

Tekstovi ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske (1997), Crkva u svijetu, No2 1977, https://hrcak.srce.hr/clanak/78753

U-II/491/2024, https://www.iusinfo.hr/sudska-praksa/USRH2024B491AII