Izmjene Zakona o znanosti i visokom obrazovanju (2)

Instituti bez vizije, sveučilišta bez rješenja. Izvrsnost između kolaboracije i kompeticije. Plaće.

Petar Pervan i Tvrtko Smital / 6. prosinca 2019. / Rasprave / čita se 11 minuta

U drugom članaku svoje rasprave o Nacrtu izmjena Zakona o znanosti i visokom obrazovanju Petar Pervan i Tvrtko Smital propituju predložena rješenja o Nacionalnom vijeću za znanost, visoko obrazovanje i tehnologiju, zatim pitanja organizacije i autonomije sveučilišta i javnih instituta te vrednovanja ustanova i znanstvenog rada

Nacionalno vijeće za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj

Kao što smo komentirali u prethodnom članku, za razliku od fakulteta i javnih instituta, cjelokupni sustav nacionalnog upravljanja znanošću i visokim obrazovanjem nikada nije prošao kvalitetnu, međunarodnu evaluaciju. Ipak, dvije su se institucije, Agencija za znanost i visoko obrazovanje te Hrvatska zaklada za znanost, uz sve probleme i nedostatke barem formalno profilirale kao tijela djelomično nezavisna od politike, stvarajući neke nužne temelje suvremenog znanstveno-obrazovnog sustava. U toj konstrukciji, koja s obzirom na inozemna iskustva ima gotovo univerzalnu arhitekturu, klimavi stup se zove Nacionalno vijeće za znanost, visoko obrazovanje i tehnološki razvoj, Vijeće koje bi po prirodi stvari trebalo biti nepolitičko, krovno nacionalno tijelo koje bi autoritetom svojih članova i zakonskih ovlaštenja trebalo garantirati smislen razvoj znanstveno-obrazovnog sustava.  Nacrt zakona ponovo preuzima stav prethodne administracije i postojećeg zakonskog rješenja prema kojem nisu potrebna dva nacionalna vijeća, dakle jedno za znanost, tehnologiju i inovacije, a drugo za visoko obrazovanje, nego samo jedno. Nadalje, pažljiviji promatrači hrvatske znanstvene scene su sigurno opazili da je glavnina brige za upravljanje tehnološkim razvojem nepovratno migrirala u novoosnovano Nacionalno inovacijsko vijeće pod dominantom utjecajem Ministarstva gospodarstva, što bi uskoro moglo rezultirati nestankom „tehnološkog razvoja“ iz naziva budućeg Nacionalnog vijeća za znanost i visoko obrazovanje.

Dosadašnja zbilja Nacionalnog vijeća većinom se svodila na administrativne obaveze koje su svojim opsegom imobilizirale Vijeće u svakom ozbiljnijem pokušaju utjecaja na strateško promišljanje sustava. A sva recentna povijest nam kaže kako je Nacionalno vijeće bilo zaobiđeno i marginalizirano gotovo na svakom koraku koji je imao iole ozbiljniji zahvat u sustav: primjerice, pri izradi Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije iz 2014., pri restrukturiranju (neuspješnom) javnih instituta iz 2015., te konačno pri izradi ključnih zakonskih podloga, uključujući ovaj koji je trenutačno u proceduri. Ipak, iako ovaj Nacrt ide u smjeru minimiziranja administrativnih obaveza Vijeća te ga, barem deklarativno, pozicionira u sferu brige o unapređenju znanstvene djelatnosti, visokog obrazovanja i tehnološkog razvoja, brojne ovlasti koje bi suštinski trebale biti u njegovoj nadležnosti delegiraju se na druga tijela, ili izravno na ministra ili Ministarstvo. Primjerice, u Nacrtu se definiraju određeni minimalni uvjeti za radna mjesta te nastoji dati definicija uspješnog znanstvenika, kompetitivnog istraživačkog projekta i sl. Na stranu što je uključivanje ovakvih kriterija i uvjeta u Zakon loše, jer to po prirodi stvari treba biti vremenski promjenjiv instrument upravljanja sustavom, na ovaj se način odriče pravo Nacionalnom vijeću da kao stručno i najmjerodavnije nacionalno tijelo donosi propise koji bi regulirali ta pitanja, da prati njihov utjecaj na sustav te ih po potrebi mijenja.

Razumijemo eventualnu frustraciju predlagača lošim funkcioniranjem Nacionalnog vijeća, no problemi sustava se neće riješiti davanjem veće važnosti Ministarstvu u par excellence stručnim pitanjima

Nažalost, autori su svjesni činjenice da nijedan dosadašnji saziv Nacionalnog vijeća nije uspijevao kvalitetno ispuniti svoju zakonom predviđenu ulogu. Jer, čak i kada je bilo u poziciji da odigra važnu ulogu u strateškom razvoju znanosti, kao što je npr. uspostava znanstvenih centara izvrsnosti, pokazalo se da Nacionalno vijeće nije doraslo ulozi koja mu je namijenjena. Razloga je više, a oni se kreću od nepostojanja ozbiljnije stručne podrške radu Vijeća, gotovo volonterske pozicije vodećih ljudi Vijeća do izbora članova koje nije uvijek bilo jamac političke neovisnosti i/ili kompetencija u strateškom upravljanju sustavom. Ipak, postavlja se suštinsko pitanje: čija je zadaća u znanstvenoj ili obrazovnoj hijerarhiji promišljanje razvoja sustava i predlaganje dugoročno održivih rješenja koja bi bila izgrađena na konsenzusu struke i politike? Tko u razvijenim državama to treba raditi ako ne kompetentno i funkcionalno tijelo poput Nacionalnog vijeća? I umjesto da se sustavno dograđuje i jača uloga Nacionalnog vijeća, dosadašnji problemi se, čini se, koriste kao izgovor za njegovu kontinuiranu marginalizaciju. Ponavljamo, potpuno razumijemo eventualnu frustraciju predlagača lošim funkcioniranjem Nacionalnog vijeća, no problemi sustava se sigurno neće riješiti davanjem veće važnosti MZO u ovakvim par excellence stručnim pitanjima. Stoga je zadaća predlagača osmisliti, predložiti i realizirati održiv model formiranja i operativno učinkovitog djelovanja Nacionalnog vijeće (ili više njih). A toga nažalost u predloženom Nacrtu nema.

Sustav upravljanja sveučilištem

Predlagač se, suočen s nemogućnošću da zakonski regulira način upravljanja sveučilištima, opredijelio za pristup po kojem sveučilišta mogu autonomno birati između dva ponuđena sistema: Sveučilište u Rijeci (Wikipedia)

Nesumnjivo je da hrvatska sveučilišta (ne sva podjednako) vape za transformacijom, i u organizacijskom i u upravljačkom smislu. Međutim, svaki je pokušaj ozbiljnije organizacijske promjene sveučilišta u startu otežan s jedne strane definicijom akademske slobode Ustavnog suda, te s druge strane nevoljkošću sveučilišta da sama poduzmu ozbiljnije korake u vlastitoj transformaciji. Kako se kroz sustav programskih ugovora težište upravljanja sastavnicama sveučilišta postupno ali, čini se, neumitno prebacuje s resornog ministarstva na uprave sveučilišta, to je pitanje upravljanja sveučilištima sve akutnije. Ono postaje problematično na liniji sveučilište-ministarstvo i sveučilišna uprava-sastavnice sveučilišta. Nemoguće je u ovom tekstu čak i marginalno adresirati sve neuralgične točke tih odnosa i postojećih problema. Ali sigurno je da će ti problemi biti još i veći kada MZO krene u obećanu realizaciju primjene sveobuhvatnih programskih ugovora koji bi uključivali i plaće svih zaposlenih na sveučilištu. Ovakav pomak u daljem razvoju autonomije sveučilišta je u svakom slučaju potreban i dobrodošao. Međutim, trenutačna organizacijska struktura sveučilišta i mehanizmi upravljanja ne garantiraju da će javni interes biti optimalno zadovoljen. Niti, s druge strane, da će sveučilišne sastavnice moći računati na kvalitetnu podršku vlastitom razvoju. Možda zvuči paradoksalno, ali sasvim je moguće da glavna opozicija jačanju financijske autonomije sveučilišta budu sveučilišne sastavnice (i njihovi dekani), jer im je sustav izravne komunikacije s Ministarstvom često bio veći garant razvoja nego kada je to briga sveučilišnih uprava (rektora). Nacrt zakona ide u smjeru da, osim postojećeg načina upravljanja, ponudi i zakonsku podlogu za uvođenje alternativnog modela, koji između ostalog predviđa postojanje sveučilišnog savjeta s pravom izbora rektora. Predlagač se, suočen s nemogućnošću da zakonski regulira način upravljanja sveučilištima, opredijelio za pristup po kojem sveučilišta mogu autonomno birati između dva ponuđena sistema. Nesumnjivo bi bilo neizmjerno bolje da su predlagači zakona i uprave sveučilišta ostvarile konstruktivan dijalog koji bi, nadamo se, rezultirao modernijim i boljim organizacijskim modelom. To se na žalost nije dogodilo, a uzimajući u obzir izostanak reformskih tendencija naših sveučilišta do neke stvarne promjene na bolje teško da će doći na temelju modela ponuđenog u Nacrtu.

Restrukturiranje javnih znanstvenih instituta

Preoblikovanje sustava javnih instituta je otvorena tema više od desetljeća te je taj zadatak bio sastavni dio mnogih dokumenata Ministarstva, Vlade i Sabora. MZO je u vrijeme ministra Vedrana Mornara, a pod palicom zamjenika ministra Roka Andričevića, krenuo u proces restrukturiranja javnih instituta. No, cijeli proces i ciljevi su bili loše postavljeni, i čini se da nikome nije bilo žao što je projekt neslavno propao. Tako je sadašnje Ministarstvo naslijedilo problem koji pokušava riješiti na prilično osebujan, i u suštini zabrinjavajući način.

Prije restrukturiranja očekuje se neka jasna vizija razvoja cijelog sustava, u kojem bi se javni instituti pojavljivali kao instrumenti provedbe nekog strateškog plana

Nacrt zakona naime formalizira procedure prema kojima se javni znanstveni institut može pripojiti drugom institutu, ili se dva ili više instituta mogu spojiti u jedan institut, ili se jedan institut može podijeliti na dva ili više instituta. Suštinski,  nejasna je potreba da se eventualni proces restrukturiranja javnih instituta formalizira kroz nekoliko članaka Zakona. Ovim predlagač pokazuje nedostatak interesa da upravlja i eventualno restrukturira institute u skladu s nekim dugoročnim razvojnim ciljevima, iako za to MZO ima sve potrebne formalne poluge, a kao jedini vlasnik i potpuni nadzor nad funkcioniranjem javnih instituta. Naime, i u ovom slučaju važeća je Strategija znanosti i obrazovanja stavila Nacionalnom vijeću u nadležnost smjernice za restrukturiranje javnih instituta, u skladu s pozitivnom međunarodnom praksom u razvijenim zemljama, a MZO je odgovoran za provedbu. Ovim prijedlogom zakona se ta strateška odluka u potpunosti relativizira i mijenja te joj se daje potpuno drugi značaj. Naime, prije procesa restrukturiranja očekuje se neka jasna vizija razvoja cijelog sustava, u kojem bi se javni instituti pojavljivali kao instrumenti provedbe nekog strateškog plana. Ovakvim se prijedlogom zakona restrukturiranje izmiče iz domene strateškog upravljanja i utjecaja najvišeg nacionalnog tijela (Nacionalnog vijeća) te prebacuje u domenu tehničke provedbe nepostojećeg koncepta razvoja sustava, u suprotnosti sa duhom Strategije u kojoj jasno piše: „Pitanje restrukturiranja javnih instituta otvoreno je već dulje vrijeme, a vrlo se često nameće kroz pitanje njihove učinkovitosti i svrhovitosti. Tome nije moguće odgovoriti prije nego što se definira društvena uloga svakog instituta i njegova misija u globalno izmijenjenom istraživačkom i inovacijskom kontekstu, uključujući članstvo u EU-u“ pa se od Nacionalnog vijeća u čijoj je nadležnosti provedba mjere očekuje da se „definira istraživačka misija svakog javnog sveučilišta i njegove sastavnice i svakog javnog instituta kao pretpostavku za istraživačku preobrazbu i oblikovanje istraživačkih sveučilišta te restrukturiranje instituta“.

Slično tome, detaljno propisivanje sastava znanstvenih vijeća javnih znanstvenih instituta u smislu dodatnog uvrštavanja voditelja kompetitivnih projekata nije svrhovito. Štoviše, na nizu mjesta u Nacrtu kompetitivni projekti prezentiraju se kao ultimativni lijek za mnoge boljke u sustavu i kao gotovo jedini uvjerljivi pokazatelj znanstvene izvrsnosti istraživača, zaboravljajući da projekti nisu cilj sam za sebe, već samo jedan od alata za provođenje znanstvenih istraživanja.

Pretjerano ograničavanje upravljačke autonomije, micromanagement, nes(p)retno  stimuliranje rada na međunarodnim projektima putem uvećanja plaće

Na sociolozima je da nam daju jasnije odgovore na pitanja u kojoj mjeri je kompeticija, potpomognuta drastičnim razlikama u plaćama, bolji motor za postizanje znanstvene izvrsnosti od kolaboracije u uvjetima ograničenih razlika u plaćama

Iako se u preambuli zakona predlagači kunu u jačanje autonomije znanstveno-nastavnih institucija, Nacrt zakona istovremeno vrvi rješenjima koja su u izravnom sukobu s deklariranim jačanjem autonomije. Konačno, čitav niz pitanja iz radno-pravnih odnosa, kao npr. prava na uvećanje plaće iz istraživačkog ili komercijalnog projekta, trebao bi biti u domeni kolektivnog pregovaranja, a ne zakonskih rješenja. Nadalje, iako se slažemo da je potrebno stimulirati, pa i izravno financijski, rad na međunarodnim kompetitivnim projektima, iz projektnih ili vlastitih sredstava ustanove, uistinu je nejasno kojom su logikom predlagači došli do razmjera stimulativnog povećanja koeficijenata (do 100 %), ili satnice rada na projektu (do 400 %)? Na sociolozima je da nam daju jasnije odgovore na pitanja u kojoj mjeri je kompeticija, potpomognuta drastičnim razlikama u plaćama, bolji motor za postizanje znanstvene izvrsnosti od kolaboracije u uvjetima ograničenih razlika u plaćama. Nema sumnje, nužno je i jedno i drugo. Ali je jednako izvjesno da je potrebno vrlo oprezno upotrebljavati instrumente kompeticije koji bi, u predloženoj verziji, mogli razoriti nužnu suradnju istraživača i istraživačkih grupa.

Umjesto zaključka – vrednovanje ustanova i pojedinaca kao ključna mjera poboljšanja sustava

Nije nam poznat niti jedan uspješan sustav znanosti i visokog obrazovanja, javni ili privatni, koji svoju uspješnost ne temelji na periodičnom, neovisnom i jasno osmišljenom sustavu vrednovanja ustanova čije su poluge financiranja, na ovaj ili onaj način, u vezi s rezultatima vrednovanja. Jednako tako, nema međunarodno uspješne nastavne i istraživačke ustanove koja svoj rad ne temelji na periodičnom vrednovanju svojih ustrojbenih cjelina, nastavnika i/ili istraživača. A kakva je trenutačna situacija i kavi su trendovi? Sustav vrednovanja javnih istraživačkih ustanova koji provodi Agencija za znanost i visoko obrazovanje (AZVO) je, uz brojne manjkavosti i probleme, ipak dosegao neke svjetske standarde i nužnu periodičnost vrednovanja. I umjesto da ove procedure i rezultati ovakvog vrednovanja (uz nužnu doradu i unapređenja) budu jedan od temelja financiranja institucija, Ministarstvo ih već godinama, bez naznaka za promjenom, substituira svojim formulama u okviru programskih ugovora, koje su u dubokoj suprotnosti i s deklariranim ciljevima samog Ministarstva.

Kako drugačije opisati činjenicu da se, uz sve zaklinjanje u izvrsnost, kroz postojeće programske ugovore, gura institucije u besmislenu utrku za što većim brojem znanstvenih publikacija umjesto da težište bude na ostvarivanju misija institucija i kvaliteti znanstvenog rada. Isto tako,  po sudu mnogih, postojeći Pravilnik o nužnim uvjetima za ocjenu nastavne i stručne djelatnosti Rektorskog zbora ne doprinosi razvoju kvalitete, uvijek podcjenjenog, nastavnog rada. Lošu krvnu sliku sustava brige o kvaliteti dopunjujuavaju unutarnji mehanizmi vrednovanja kvalitete koji su na velikoj većini institucija formalno postojeći, a u realnosti nefunkcionalni i nevidljivi. Mali je broj institucija koje sustavno koriste vlastite resurse (finacijske, prostorne, ljudske) da bi unapređivali kvalitetu i nagrađivali izvrsnost. Naše je uvjerenje, međutim, da Nacrt ovog zakona ne daje doprinos nužnim promjenama  u upravljanju kvalitetom znanstveno-nastavnog rada.