Merkel ni blizu najavljivanoj penziji. Njemačko predsjedanje EU u doba Covida i Konferencija o budućnosti Europe.

Iako zdravstvena politika inače pripada zemljama članicama ili čak regijama unutar zemalja, Aleksandra Šućur analizira kako je administracija EU reagirala na pandemiju koronavirusa. Uvodno, autorica prikazuje kontekst u kojem iz načina formiranja Komisije i raspodjele nadležnosti nastoji rekonstruirati smjer europske politike čije kormilo Merkel nije predala Macronu, kako je izgledalo, nego se koordiniraju i surađuju

• Naslovna fotografija: Angela Merkel (Europski parlament)

• Autorica je politička konzultantica i analitičarka u Milanu

Prethodni članci iz serije

• Diskretni šarm svjetskih lidera: rasulo, osmijesi i uloga slučaja u povijesnim zaokretima. Što je Macron učinio Europi

• Govor kakav se u Italiji nije čuo desetljećima. Slučajni premijer nova politička zvijezda. Europska post-izborna križaljka.

 “La visione imperiale della Germania fissata da Tacito è tuttora politicamente istruttiva e ammonitrice.”
(Futurist Filippo Tommaso Marinetti, u predgovoru svog prijevoda Tacitove Germanie na talijanski).

Godinu dana nakon prva dva teksta ove serije, a koji su za temu imali ‘pozadinologiju’ izbora Ursule von den Leyen  za kandidatkinju predsjednicu Europske komisije (UvdL, kako ju je u međuvremenu postalo popularno oslovljavati), te ‘ulogu slučaja’ u iznalaženju sloge lidera vodećih europskih zemalja na G7 summitu u francuskom Biarritzu,  na kojem je izgledalo da Angela Merkel, ‘na zalasku karijere’, prepušta europsko kormilo francuskom predsjedniku Macronu (i njegovoj viziji nove europske ‘Renesanse’), neostvarena je ideja da se prodube razlozi koji su presudili izboru UvdL (tj. glasovi eurozastupnika pokreta Pet zvijezda i poljskog PiS-a iz Europskih konzervativaca, a koji su zauzvrat dobili važne funkcije u EP-u i odborima), analizira njena raspodjela resora i prinicip kojeg je slijedila prilikom izbora povjerenika Europske komisije: Prihvati svaki prijedlog države-članice, dovoljno je da kandidature poštuju uvjet muško-ženske ravnoteže te da kandidati nisu jako kompromitirani. Daj svima nadležnosti koje traže. To je popriličan odmak od prethodnika Junckera, koji je povjerenike birao po vlastitoj procjeni i ukusu, te težio jačanju uloge Komisije kroz osnaživanje Europskog parlamenta nauštrb partikularnih interesa zamalja ili saveza koji se stvaraju unutar Europskog vijeća.

Pandemija koju je uzročio Sars-Cov2, te posljedična globalna kriza i reakcije vlada, privukli su svu pažnju i energiju, pa je izostala i analiza Ursuline vizije i temeljnih agendi povjerenih u prvom redu potpredsjednicima Komisije Timmermansu, Vestager i super-računovođi Dombrovskisu: Green New Deal, digitalna Europa koja hvata korak s tehnološkim izazovima i ekonomija s ‘ljudskim licem’. Propustili smo pisati o instituciji europskog javnog tužiteljstva (EPPO) na čelu s Laurom Kövesi i novim ovlastima OLAF-a, i o nizu značajnih tema: Recovery Fund, proračun i dugoročni financijski okvir 2021-2027…

Uz vremenski odmak, pokušat ćemo uhvatiti tu nit uz reframing nekih od ovih tema i fokus na one koje su, barem djelimično, iz teorije stupile u praksu pa možemo promatrati njihove učinke (a kako kaže poznata talijanska poslovica: ‘između reći i učiniti nalazi se more’ – postoji čitavo more varijabli koje nam otežava predikciju konkretnog). Ukratko, izložit ćemo samo ključne novosti i zbivanja u proteklih godinu dana čije smo učinke već mogli vidjeti ili bar naslutiti, a razlikujući pretpandemijsko i pandemijsko razdoblje. Kako se često događa prilikom prirodnih katastrofa, vrijeme bismo mogli početi mjeriti na pred-Covid, Covid i post-Covid.

• Prije pandemije. Bugarska većina za sastav izvršne vlasti Unije

Nakon izbora UvdL u Europskom parlamentu sa samo 9 glasova razlike u njenu korist, prilikom izglasavanja članova Komisije ‘u paketu’, uz prethodno trosatno ‘roštiljanje’ samo u vrlo tijesnim odborima, zbila se … ‘bugarska većina’, kako su je – ne bez podsmijeha – definirali talijanski mediji, prizivajući u sjećanje plebiscitarna izjašnjavanja u parlamentima sovjetske ere, po kojima se naročito isticalo nekadašnje Norodno Sobranie u Sofiji. Nemoguće je ne postaviti pitanje što je, osim proceduralnog izbjegavanja ‘otvorenog roštiljanja’ u parlamentu, omogućilo aklamaciju.

Jedina konzistentna novina u Komisiji je gotovo jednaka zastupljenost žena i muškaraca, koju je UvdL najavila od samog početka: momentalno 14:13 u korist muških, ali s obzirom na nedavnu ostavku irskog povjerenika zbog nepoštivanja anti-Covid mjera u matičnoj zemlji, žene bi mogle čak prijeći u blago vodstvo, budući da je predsjednica opet tražila od Irske jednog muškog i jednu žensku kandidatkinju koji će preuzeti resor trgovine nakon Phila Hogana. Nije loše, imajući u vidu da je zastupljenost žena u Komisiji od njenog utemeljenja 1958. godine bila ispod 20%. Ali nedovoljan razlog za stvaranje ‘bugarske većine’.

Koje je inovacije unijela UvdL

Po ostalom, izvršna vlast u Bruxellesu reflektira ‘specifičnu težinu’ svake od velikih europskih partija, s blago većim udjelom socijaldemokrata (10 spram ranijih 8), 9 pučana (u prethodnom EP: 14), 6 liberala (ranije 5) i jednim predstavnikom zelenih. Ova stavka je sigurno najviše utjecala na većinu od 461 eurozastupnika, ali pogledajmo i druge – na prvi pogled manje uvjerljive – inovacije koje je UvdL uvela u izvršnu vlast.

Distribucija nadležnosti. Veliku sumnjičavost pobudilo je ‘duplanje’ nadležnosti  po osovini istok/zapad, između Stare i Nove Europe, počevši od ekonomije, koja je ‘podijeljena’ između Latvijca Valdisa Dombrovskisa i Talijana Paola Gentilonija, zatim razdvajanja energije i okoliša između Estonke Kadri Simson i Nizozemca Fransa Timmermansa, ili Čehinje Věre Jourove, zadužene za transparentnost i vrijednosne politike, pri čemu je očit overlapping s pravosuđem u nadležnosti Belgijanca Didiera Reyndersa, ali i s resorom demokracije (kako god čudno zvučalo, demokracija je postala resor) za koju je nadležna Dubravka Šuica.

Sama ideja spajanja povjerenika Istoka i Zapada, za koje se podrazumjeva da rade skupa i ‘kolegijalno’, ‘otvoreno i inkluzivno’ (kako uredno piše i u Misiji koju je UvdL poslala svim predloženim kandidatima prije njihova izbora), zapravo i nije odbojna, pogotovo ako uzmemo u obzir da dolazi od predsjednice koja je iz Njemačke, jedine zemlje koja je u recentnijoj prošlosti eksperimentirala ujedinjenje Istoka i Zapada. Problem je visoki rizik da povjerenici uđu u sukob oko nadležnosti (i eventualne odgovornosti koju valja snositi), neovisno o određenoj hijerarhiji koja je uspostavljena (izvršni potpredsjednici, potpredsjednici i obični povjerenici).

Pokušaj je von der Leyen uključivanje i pritisak da zemlje preuzmu veću europsku odgovornost. To bi moglo biti objašnjenje razloga zbog kojeg je UvdL članicama dala resore koje su tražile (a ove su ih tražile po principu ‘svatko se češe gdje ga svrbi’), ali upitnika ne nedostaje:

– Jourova bi trebala prosuđivati poštovanje demokratskih načela i pravila koja se najčešće dovode u pitanje u zemljama Višegradske grupe odakle je i ona.

– Gentiloni, nadležan za ekonomiju, dolazi iz problematične zemlje koju bi trebao nadzirati iz kuta makroekonomske konvergencije.

– Nadležni za poljoprivredu, Janusz Wojciechowski, dolazi iz zemlje koja je najveći korisnik europskih fondova za taj super-subvencionirani sektor.

– Mađar László Trocsanyi ima nadležnost za politiku proširenja, tj. za područje od vitalnog interesa Budimpešte.

I tako redom, nižu se ovakva neobična ‘nacional-kadrovska rješenja’, za koje je UvdL očito uvjerena da će biti prevedena u ‘veću odgovornost i uključivanje’ involviranih zemalja u teme koje su povjerene njihovim sunarodnjacima u Komisiji, a da će mehanizam overlapping odgovornosti i međusobnog nadzora pomoći sprečavanju latentnih sukoba između nacionalnih interesa i interesa EU. Stvarno će biti zanimljivo vidjeti kako će taj mehanizam funkcionirati u praksi i da li će, kroz ovakav neobičan mehanizam, problematične zemlje doista posvetiti veću pozornost zajedničkim interesima Unije.

‘Upravni odbor’ Komisije: Dombrovskis, Vestager, Timmermans (Foto: Eurospki parlament)

Nova hijerarhija. UvdL je zamislila Komisiju u kojoj postoji suženi ‘upravni odbor’ u kojem sudjeluju tri izvršna potpredsjednika: Timmermans, Vestager i Dombrovskis, čiji je zadatak da joj pomognu u diktiranju političkih smjernica drugim povjerenicima. Nadalje, imenovala je 5 neizvršnih potpredsjednika sa zadatkom koordiniranja akcije drugih povjerenika. I na kraju, svi povjerenici (plus Visoki predstavnik za vanjsku politiku Unije, Borrell) podijeljeni su u šest radnih skupina s ciljem razvijanja glavnih strategija za provedbu politika koje si je Komisija dala u zadatak provesti tijekom mandata: Green Deal (koji vodi potpredsjednik Timmermans), zatim skupina gotovo komičnog naziva: Promidžba našeg europskog stila života (koju vodi potpredsjednik Margaritis Schinas), Europa spremna za digitalnu eru (vodi potpredsjednica Vestager), Ekonomija u službi ljudi (vodi potpredsjednik Dombrovskis), Novi zalet europske demokracije (vodi potpredsjednica Vera Jourova), Jača Europa u svijetu (vodi potpredsjednik Borrell).

Ukratko, stječe se dojam vertikalizirane i prilično zapetljane strukture oko pretežno maglovitih ciljeva neobičnih naziva, što potencijalno može uzročiti više problema od onih koje treba riješiti.

Uz sve dubioze koje možemo imati vezano za strukturu, nadležnosti i postavljene ciljeve (koji su naravno i plod specifičnih zahtjeva, pregovora i kompromisa, u prvom redu s članovima Vijeća), ova Komisija ipak ima važan zadatak: kako je naglasila sama von der Leyen, ona mora dati ‘ljudsko lice’ EU politikama, a iznad svega mora dati novi impuls (kon)federalnom projektu koji će biti uvjerljiv za većinu europskih građana i prihvatljiv svim članicama. ‘Ljudsko lice’ Unije ima cilj njeno reformiranje kako bi se, nakon Brexita, spriječila daljnja fragmentacija.

Nemoguće je odgovoriti izazovima pred kojima se nalazi EU, a nabrojanim u programu Ursule von der Leyen: tehnologija, okoliš, demokracija, multilateralizam… bez institucija sposobnih za brze i efikasne odgovore. Prije ili kasnije, predmet ‘reforma Unije’ naći će se i na stolu Komisije, jer će se u suprotnom ponovo aktivirati fragmentacijske silnice.

I premda u izloženom ne vidimo nikakav tračak institucionalnim reformama (iako u programu ima nekih nagovještaja kao što su revizija Dublinskog sporazuma, jačanje međunarodne uloge Unije, čak i konkretnih prijedloga vezanih uz zajedničku obranu), uz to što se radi o temama koje moraju dobiti jednoglasnu suglasnost u Vijeću (usput rečeno, Vijeće treba potvrditi i niz drugih stavki, inače se taj program može slobodno zvati ‘sanjaricom’), u pomoć je predsjednici Komisije promptno priskočila osovina Merkel-Macron s idejom pokretanja Konferencije o budućnosti Europe lansirane u Europskom vijeću, koja bi trebala trajati dvije godine i involvirati sve institucije i razine vlasti. Zbog pandemije su odgođena brojna događanja u sklopu te konferencije, koja (slično kao i nazivi radnih skupina u Komisiji), zvuče kao teme za školski sastav, ali postoje nagovještaji da bi je Njemačka, za vrijeme svog predsjedanja, mogla jače (i kompetentnije) aktualizirati, uz nadu da se konferencija neće pretvoriti u prostor za puke retoričke vježbe.

• Pandemija i manjak koordiniranog europskog odgovora

Pandemija je zahvatila Uniju kad je predsjedanje dopalo (da ne kažemo: pogodilo) najneiskusnijoj članici, Hrvatskoj, a unutar općeg europskog okvira koji je zarazu uvelike potcijenio, kako je to kasnije otkrila novinarska istraga uglednog španjolskog dnevnog lista El Paisa. Samo par dana prije lombardijskog cunamija krajem veljače, Europski centar za sprečavanje i kontrolu zaraznih bolesti (ECDC) sa sjedištem u Švedskoj, procijenio je vrlo mali rizik od širenja Covida na europskom kontinentu. Na taj se izvorni grijeh ‘europske struke’ – osim činjenice da su neke države, umjesto da stvaraju zalihe (onako kao što su to činile dalekoistočne zemlje), zaštitni materijal, respiratore i reagense prodavale (Nizozemska) ili donirale azijskim zemljama, u prvom redu Kini, za koju se činilo da su joj najpotrebniji – nadovezala se i bezglavost Europskog vijeća ministara zdravstva pod predsjedanjem – u hrvatskoj javnosti kompromitiranog – ministra Kujundžića koji je ubrzo (ali ne i dovoljno brzo) razriješen dužnosti. Umjesto solidarnosti, neke države članice su čak i nezakonito zadržale pošiljke s materijalima namijenjenim Italiji, članici čiji je ministar Speranza još u siječnju od Komisije i Vijeća tražio koordiniranu akciju i kolektivnu zaštitu Unije.

Ali, kako je još prije El Paisove istrage, oštro primjetio Politico: „Kako je Europa postala smrtonosno polje zarazne bolesti (…) manje je stvar za svaljivanje krivnje upiranjem prstom u pojedince a više priča o kolektivnom samozadovoljstvu i opasnoj pretjeranoj samouvjerenosti.” Usporedno, bias političke neaktivnosti transferirao je ‘borbu protiv zaraze’ u ‘borbu protiv panike’: „Nastojanjem da spriječe javnu paniku, političari su sami sebe uvjerili u nečinjenje – potpuno podbacivši u izgradnji brze testing sposobnosti ili stvaranja medicinskih zaliha dva mjeseca nakon izbijanja zaraze u Kini”.

Politico nastavlja bez milosti: „(Politički lideri) propustili su poslušati stručnjake koji su govorili da se nijedna zemlja ne može sama boriti s virusom, propustili su shvatiti da su najnapredniji zdravstveni sustavi svijeta bili pred rizikom navale koja prelazi njihove kapacitete.” Izdvajajući izjave nadležnih europskih političara, najgore je prošla UvdL, koja se ‘ni jednom rječju’ nije osvrnula na zarazu u Kini u govoru krajem siječnja u Davosu. A ostatak se pravdao ‘manjkom podataka’.

Na početku širenja zaraze na našem kontinentu EU institucije su objektivno zakazale. Zdravstvo je politika par excellance, kao što je i fiskalna, ekonomska, mirovinska… i to neovisno o nadležnostima (koje u zdravstvu mogu čak biti na nižim razinama vlasti od državnih: na regijama, laenderima, autonomnim zajednicama…, što je čest slučaj kod većih i kompozitnih članica) tako da ‘pretjerana samouvjerenost’ u vlastite kapacitete može doći i zbog takvih decentraliziranih moći, koje su u normalnim vremenima inače za svaku pohvalu. EU institucije nemaju ni nadležnost za poreznu politiku članica, ali prilikom kontrole računa i financijskih dokumenata Komisija (povjerenik za financijsku politiku) i te kako gleda makroekonomske parametre među kojima su i porezi, upozorova ako porezna politika ‘ne drži vodu’, te sugerira kako je ispraviti. Slični soft power ima i povjerenik za zdravstvo na temama vezanim uz zdravstvene politike. Postoji i vijeće ministara zdravstva koje okuplja nadležne nacionalne ministre, a postoji i europarlamentarni odbor za zdravstvo. Postoji čak i EK povjerenik za krizne situacije!

Politika se ne može uvijek osloniti na struku (u ovom slučaju: epidemiološku), ne kaže se zabadava da političari moraju imati ‘istančani njuh’ za rizike. Jer struka ne mora imati sve podatke u izvanrednim situacijama: podaci mogu biti umanjeni, uveličani, mogu čak biti pogrešni. Stručnjaci ne moraju voditi brigu o drugim problemima, za koje političari također snose odgovornost, a i ne moraju se čak ni međusobno slagati kako riješiti neki problem. Međutim, političari su izabrani da čine sve što je moguće za zaštitu ljudskih života i zdravlja, dok paralelno kalkuliraju troškove i iznalaze ravnoteže između divergentnih interesa.

Teški izbor ‘što činiti’ pred kojim se politika često zna naći, možemo ispričati primjerom: U SAD-u, 2005. godine, uragan Katrina je ubio gotovo 2 tisuće ljudi, potopio pola Lousiane, trajno ispraznio New Orleans od trećine stanovnika, uz materijalnu štetu u jugoistočnim državama koje ni danas nisu mjerljive. Kad su stigla metereološka upozorenja, tadašnji je predsjednik George W. Bush bio na godišnjem odmoru i aktivirao se s pet dana zakašnjenja. A kad je stigla njegova naredba za mobilizacijom, shvatio je da na terenu na raspolaganju ima tek trećinu Nacionalne garde, jer je ostatak bio angažiran u Iraku kamo ih je upravo on (posve bezrazložno) poslao. Poučen tim iskustvom, kasniji predsjednik Obama je na prva upozorenja o približavanju uragana Mattewa mobilizirao snage i uveo izvanredno stanje. Kasnije je i on bio kritiziran jer je uragan uglavnom zaobišao žarište u Meksičkom zaljevu, dok je 47 žrtava bilo samo u dvije Karoline, Georgiji i Floridi uz neveliku materijalnu štetu. Bush je bio kritiziran zbog nečinjenja, a Obama zbog pretjeranog činjenja. Kojeg političara nagraditi a kojeg kazniti odlučuju građani, ovisno o njihovom uvjerenju u kakvom svijetu žele živjeti i kakvu zaštitu očekuju od ljudi koje biraju.

Nakon kritike Politica, prividno slaba i pretjerano sklona kompromisima, predsjednica Europske komisije, inače liječnica po struci, ipak je odlučno prekinula taj strmoglavi put u sveopći kaos i odurni ‘svatko-za-se-travu-pase’, jednim emotivnim a efektnim video-obraćanjem s porukama solidarnosti na talijanskom jeziku. Članice odlučuju uvesti lockdown i zaštitne mjere različitog intenziteta, kupujući vrijeme za nabavu – u općoj globalnoj nestašici – materijala i reagensa za testove, reorganizaciju bolnica i civilne zaštite, konverziju proizvodnje, tj. općenito, za crisis-management. Te se mjere danas sve većem broju ljudi čine pretjeranim (doduše, u nekim se zemljama izvan EU i pretjerivalo s mjerama ‘izvanrednog stanja’), a pri tom se potpuno zaboravlja činjenica da zdravstveni djelatnici prvi moraju biti zdravi (što samo testovi mogu pokazati, a za testove valja imati reagense), a da to nije moguće bez zaštitne opreme i materijala. Takve kritike zvuče kao i one upućene Obami u priči iz prethodnog pasusa.

Početkom ljeta, postupno otvaranje djelatnosti, kao i internih granica Unije, odvijalo se uz paralelno dogovaranje, ali i žestoke prepirke oko instrumenta financijske pomoći pogođenoj ekonomiji, tzv. Recovery Fund (prva verzija prijedloga, kao kolektivnog zaduženja EU, odnosno emisije ‘obveznica’ EK, bila je na francusko-njemačku inicijativu). EK je po instrukciji UvdL kolektivno, za račun članica, naručila i unaprijed financirala 400 milijuna doza tzv. ‘oxfordskog cjepiva’, proizvođač AstraZeneca, koje ima šansi među prvima doći do rezultata uz mogućnost široke proizvodnje i distribucije.

S ljetom je i Hrvatskoj laknulo, a Plenković je rado predao vrući krumpir predsjedanja Njemačkoj. Ne samo da je pandemija zamračila sve nedostatke hrvatskog predsjedavanja, moguće i spriječila bruku zbog nikakvog rada na pripremi Konferencije o budućnosti Europe (premda Konferencija i dalje ostaje u organizacijskoj nadležnosti EK povjerenice Dubravke Šuice), već mu je pomogla u dodatnom učvršćivanju moći na ljetnim blitz-izborima, moći pod žešćim znakom ‘stabilokracije’[i].

Ne samo Plenković, nego i svi ostali šefovi vlada članica su se slavodobitno vratili kući, šepireći se količinom novca koju su uspjeli ‘izbiti’ (ili umanjiti, u slučaju tzv. štedljivih zemalja) na maratonskom zasjedanju Europskog vijeća. Na kojem kameni spoticanja nisu manjkali, a za rezultat su dali kompromis koji je rekordnom brzinom sastavio predsjednik Europskog vijeća Charles Michel, dok je javnost već počela dozivati u sjećanje mučne scene nesolidarnosti iz ‘vijećanja’ tijekom krize grčkog duga. Europska politika, poučena tim nemilim iskustvom iz 2009-10, jednim od tri ključna razloga koji su po BBC-jevoj briljantnoj mini dokumentarnoj seriji Inside Europe: Ten Years of Turmoil uzdrmali povjerenje u Uniju, načevši i pitanje njenih temelja, izbjegla je četvrti razlog. Zaključno, u ovoj drugoj reakciji na pandemiju, EU institucije su ipak odradile svoj posao.

Recovey Fund-om i dugoročnim financijskim okvirom bavit ćemo se u idućem nastavku. Teaser za čitanje: u Europskom parlamentu je već počelo komešanje. Ne bez razloga, kritizira se ne samo ‘ručna kočnica’ već i dostupnost novca tek od siječnja 2021. Dotad, ‘snađi se, druže’. A evo i spoiler: pobjednik kompromisa na Europskom vijeću je Nizozemska.

BBC-eva serija je dostupna na sljedećim poveznicama: epizoda 1; 2; 3

***
Vraćajući se na pretpandemijsku sliku od prošle godine, dobro je da u ovom trenu Unijom predsjedava zemlja kao Njemačka. Propulzivni pogon francusko-njemačke ‘osovine’ (terminom ‘osovina’ se uglavnom koristi europski Jug, Italija posebno), također je priča za sebe, i to priča o zavisti spram karolinškog carstva u njenim temeljima. Povijest Europe, njenih internih tenzija i ratova sigurno zaslužuje posebni osvrt, ali bez lidera koji su puno žrtvovali na internom planu, Europa bi se već raspala. Raspadaju se praktički sve multilateralne platforme (OCSE, WTO, čak i WHO), a EU ne spašava nikakva ‘osovina’, već prosvijetljeni leadership.

• Bilješke

[i]              Termin je skovao think-tank BiEPAG, sa sjedištem u Bruxellesu. Iako Hrvatska nije obuhvaćena monitoringom ‘nesavršenih demokracija Zapadnog Balkana’, odnosno ‘slabih demokracija vođenih autokratskim liderima’, u širem smislu, termin se referira na „upravljanje putem informalnih klijentelističkih mreža, uz tvrdnju da nude regionalnu stabilnost u korist Zapada”. Kako je Plenkovićev HDZ na zadnjim izborima eliminirao sve moguće i nemoguće ‘prirodne suparnike’, uz marginalni i tek načelni interes za korupciju u redovima svoje stranke, te gotovo neprirodnim inzistiranjem na ‘stabilnosti’ koja se u njegovim izjavama čini važnijom od svega, i hrvatsku demokraciju valja povremeno vidjeti kroz lupu stabilokracije: Policy Paper The Crisis of Democracy in the Western Balkans. Authoritarianism and EU Stabilitocracy