Priča o izbjegavanju odgovornosti. Odluke su političari prepustili društvenim mrežama

U skoro deset godina slučaja franak javnost je bila fokusirana na sudski spor dužnika i banaka, osobito na njegovu prezentaciju u neformalnoj internetskoj raspravi, no ključna je odluka bila politička – Zakon o konverziji. Očekivati je da će se u budućim sličnim krizama, koje već dolaze, obrasci ponoviti. Ovaj bi put komunikacijski efikasnija mogla biti neka druga glasnija skupina. Trebat će vremena da političko odlučivanje inkorporiranjem kriterija odgovornosti onemogući moralni hazard, ako ikad

• Naslovna fotografija: Saziv Sabora Republike Hrvatskeu kojem je Zakon o konverziji kredita u francima u eurske donesen jednoglasno.

Prethodni članci:

• Slučaj franak (1): Dužnicima u francima teret otplate olakšala je politička aktivnost. Od pravosuđa, unatoč neprestanom proglašavanju ‘pobjeda’ nisu dobili ništa

• Slučaj franak (2): Sociologija (pre)zaduživanja Petre Rodik. Uloga i sudbina srednje klase. Obnova sustava

Politički aspekt slučaja franak, najvažnijeg fenomena one ekonomske krize koja je Hrvatsku zahvatila nakon sloma svjetskih financija 2008., u javnoj je diskusiji uglavnom zapostavljen. Pitanje je zapravo – zašto? Slučaj se sveo i interpretiran je kao sukob dužnika s bankama, na sudovima i u javnosti, no niti se zbivao niti je rješavan u političkom vakuumu. Povod za rekapitulaciju već desetljetnog slučaja u prethodna su dva članka bili nedavno Rješenje Vrhovnog suda Republike Hrvatske te također nedavna objave knjige Petre Rodik (Pre)zaduženi. Već u tim se člancima pokazalo da se o stvari malo zna ako se ne osvijetli njezina politička dimenzija.

Ideja je ovog pregleda da potakne političku analizu slučaja franak i to tako da se prepoznaju načini na koje su političari i regulatori izbjegli odgovornost te uloge koje su u tome imali drugi ‘stupovi vlasti’, pravosuđe, javnost, neovisne institucije. Slučaj franak prvi je u kojem je značajnu ulogu igrala komunikacija na društvenim mrežama, sa svim pozitivnim i negativnim karakteristikama, a do izražaja je došla i politička aktivnost udruga građana. I jedno i drugo odtad se čvršće ukorjenjuju u politički život. Udruge građana se okupljaju na temelju zajedničkog interesa, predstavljaju se nepolitičkima, inicijalno kao cilj ističu rješenje samo jednog problema, no u diskusiji posredovanoj socijalnim mrežama vrlo se brzo artikuliraju ideologija i namjera promjene socijalnog i političkog sustava. Reakcija su na neefikasnost, otuđenost i neodgovornost tradicionalne parlamentarne demokracije, no i same ne pate od viška odgovornosti.

Iako se zaključci mogu izvoditi tek iz cjeline pregleda, već se ovdje može istaknuti prvo, da izravna demokracija udruga i socijalnih mreža u slučaju franak nije donijela pomak u izbjegavanju sukoba interesa u političkom odlučivanju. Ostala je to, kao što je i bila, trajna karakteristika sustava (što se vidi i po kasnijem slučaju Agrokor). Drugo, strane u sporu, dužnici i banke, svaka iz svog razloga nisu težile pregovorima, koje ni političari nisu inicirali. Tako je javnost ostala uskraćena za raspravu o odgovornosti i moralnom hazardu, još jednoj trajnoj društvenoj karakteristici. Napokon, treće, premda je bankovno tržište karakterizirala destruktivna kompeticija, regulator (HNB) se od svega distancirao kako u vrijeme nastanka problema tako i kad su izbile razorne socijalne konzekvence.

U ovom se trećem članku prvo sintetiziraju zaključci prethodnih članaka (odjeljci I i II), a zatim komentiraju aktivnosti Hrvatske narodne banke kao regulatora (odjeljci od II do VI) i politička dimenzija problema sa stambenim kreditima u francima (odjeljci VII do kraja).

• Rekapitulacija

I

Kredite s valutnom klauzulom u švicarskim francima imalo je između 4 posto (HNB) i 5 posto (Rodik) kućanstava u Hrvatskoj. Sklapali su se od prve polovice prvog desetljeća ovog stoljeća, u početku vrlo često za kupnju automobila, no najveći su problem ispali dugoročni, stambeni krediti. Bili su jeftini, a rastom tečaja švicarskog franka nakon izbijanja financijske krize enormno su poskupjeli. (Detaljnija kronologija dana je, na temelju knjige Petre Rodik, u prethodnom članku.)

Udruga dužnika Franak osnovana je 2011. godine, kad je počelo i traženje rješenja. Balon-kredite dužnici nisu prihvatili kao olakšanje tereta otplate. Promijenila se vlada, tečaj je neko vrijeme stagnirao, problem je tinjao, dužnici su pokrenuli kolektivnu tužbu protiv osam banaka, prvu te vrste u Hrvatskoj. Kad je tečaj dalje eskalirao uslijedile su zakonske intervencije u kamate i tečaj, a napokon je Zakon o konverziji dužnicima omogućio da konvertiraju kredite kao da su ih od samog početka sklopili u eurima, što je učinilo njih više od 95 posto. Bankama su ostale obveze u francima, otpisale su, prema tvrdnjama HNB-a, više od 7 milijardi kuna i tužile državu Arbitražnom sudu u Washingtonu.

U međuvremenu, kolektivna je tužba išla gore, dolje, gore po sudskoj hijerarhiji, a kad je postala još jednom i konačno pravomoćna (poslije Zakona o konverziji), pojedinačni dužnici nisu time dobili ništa. Više od dvadeset tisuća njih, temeljem presude u kolektivnoj tužbi, tužilo je banke radi obeštećenja, a zbog neujednačenosti sudske prakse (ili nesigurnosti sudova) Vrhovni je sud u oglednom postupku donio Rješenje prema kojem sudovi kod individualnih tužbi trebaju uzeti u obzir ugovore koji su sklopljeni prema Zakonu o konverziji kredita u francima u eurske. Time objektivno obeshrabruje dužnike od daljnjih tužbi (više detalja u prvom članku). Implicite to priznaje i Udruga Franak koja najavljuje daljnju pravnu bitku na Sudu Europske unije i Ustavnom sudu, čime proces ponovo, u najboljem slučaju, ulazi u novu dugotrajnu fazu. Iako je Udruga Franak tužila HNB, ne vidi se da bi se ni iz tog spora moglo izroditi bilo što sadržajno značajno, osobito ne za individualne dužnike.

Tako se pokazuje da teret otplate dužnicima nije smanjen kao rezultat pravosudne bitke nego zakonodavnim intervencijama. Već je to dovoljan razlog za analizu političkog procesa u kojem je donesena odluka ključna za cijeli slučaj. Iz desetljetne pravosudne bitke dužnici su izišli kao pobjednici, ali  bez materijalnih efekata. Pod izlikom nemiješanja u neovisnost pravosuđa politička su se vlast i regulator od slučaja mahom distancirali. Ustvari, prebacivanjem spora u pravosudni labirint, politička je vlast abolirana od odgovornosti, iako je donijela krucijalne materijalne odluke. No u pravosudnom procesu kao da se legitimiraju odluke zakonodavca, koji se od sudske vlasti tobože distancira. Pravosudne odluke imaju očiglednu političku dimenziju i politički efekt. (Zanimljivo, sličan odnos zakonodavca i pravosuđa može se uočiti i u slučaju Agrokor.)

II

Petra Rodik u knjizi (Pre)zaduženi, čiji je prikaz okosnica drugog članka, slučaj franak uklapa u teoriju financijalizacije, analitiku tranzicijkog kapitalizma te politiku stanovanja, odnosno sociologiju zaduživanja kućanstava. Autorica stvar promatra potpuno iz pozicije dužnika, dokumentira kako je kriza izazvala pad u siromaštvo velikog broja obitelji dužnika, ali se fokusira na stambene kredite srednjoj klasi, kojoj su dužnici u francima, većinom natprosječnih primanja, uglavnom pripadali. Politika se u toj analizi gleda kao političkoekonomski sustav i kao javna politika (koju formulira i provodi izvršna vlast a zakonodavac potvrđuje). Prema Rodik, stambena je  politika bankama omogućila nepripadajuće zarade na teret dužnika za stambene kredite. No, uočava da se stambena politika nije promijenila nakon saniranja krize zakonima, a također da ‘ni bitka u javnosti nije dokraja dobivena’ (str. 169).

Petra Rodik potpisuje na promociji u KIC-u u Zagrebu primjerke knjige (Pre)zaduženi, jedine studije o slučaju franak

Rodik nije uzela u obzir da su tranzicijski kapitalizam i financijalizacija uslijedili nakon krize države blagostanja, čiju je transformaciju zahtijevala upravo srednja klasa, koja je promovirala meritokratski sustav vrijednosti (nasuprot prethodnom, koji je predstavljala kao uravnilovku). Kad su zakonodavnom intervencijom rane zaliječene nisu se promijenili ni sustav ni politike, upravo zato što su se temeljili na vrijednostima koje nameće srednja klasa. Unatoč tome što je i sama uočila da je među dužnicima bilo investitora, koji dakle nisu uzimali kredit radi kupnje stana za obitelj, Rodik kritizira prijedloge da se u olakšanju tereta dužnicima primijeni socijalni kriterij, s argumentom da je sud presudio protiv banaka. Sud međutim sudi prema postojećim zakonima, dakle ne mijenja ni politike ni sustav (što Rodik očekuje, zahtijeva) nego bi se moglo reći da ga učvršćuje.

Ako je slučaj franak otvorio pitanje promjene sustava i politika (koje je uspostavila srednja klasa), onda su tome pretpostavka pregovori o (novoj?) raspodjeli prava i odgovornosti, a u njima se ne može zaobići socijalni kriterij. Vodeći računa o raspodjeli prava i odgovornosti prema socijalnom kriteriju, ugovori o stambenim kreditima u francima mogli su se svrstati u namanje tri klase:

• krediti koje su dobili dužnici koji nisu bili kreditno sposobni za kredite u eurima – kad je riječ o slabije stojećim dužnicima kojima ni konverzija u eurske kredite ne bi smanjila teret na podnošljiv a banke su ih izložile dodatnom riziku tu je odgovornost na bankama
• krediti koje su uzeli inicijalno bolje stojeći dužnici ali su zbog ‘više sile’, rasta tečaja franka, pali na rub siromaštva (Rodik tu podastire statistiku) – moralna je odgovornost banaka preuzeti teret tih kredita tako da se dužnici „osove na noge“ (možda je konverzija u eurske kredite glavnina rješenja u ovom slučaju);
• krediti koje su sklopili investitori te oni koje rast rate nije srušio na socijalnoj ljestvici – stvar je banke i dužnika da se nagode (raspodijele prava i odgovornosti).

Dakako, to nije jedini mogući način primjene socijalnog kriterija. Transformacijom kredita u eurske najsiromašniji, koji za njih nisu bili kvalificirani, i dalje su u teškoj dužničkoj situaciji, a kako se sustav i politika nisu promijenili rješenje problema stanovanja za taj dio kućanstava i dalje izostaje. Primjenom kriterija koji bi bili uspostavljeni pregovorima i pretočeni u zakon, ne samo banke nego i srednja klasa, osobito njezin bolje stojeći dio, prepoznali bi svoju odgovornost, što omogućava uspostavu neformalnih normi kojima bi se smanjio rizik ponavljanja ‘moralnog hazarda’. Pregovori i nagodba obnavljaju socijalnu koheziju. To su sve, međutim, poslovi političkog sloja, koji se izuzeo od odgovornosti. Uz ekonomsku, sociološku i pravnu dimenziju slučaj franak očigledno razotkriva karakteristike politekonomskog i političkog sustava, javne politike i političke aktere koji održavaju status quo.

• Bankovno tržište i Hrvatska narodna banka

III

Razdoblja do krize i nakon izbijanja krize dužnika u francima donekle se poklapaju s mandatima guvernera: Željko Rohatinski bio je guverner do 2012, kad je problem nastajao i erumpirao, a Boris Vujčić kad je problem trebalo rješavati. Iako je Vujčić bio njegov zamjenik dok je Rohatinski bio guverner, njihovi se mandati umnogome razlikuju. S istekom mandata Rohatinskom donekle se poklopio i parlamentarni izborni ciklus (kraj 2011. godine).

U svoje dvije posljednje knjige Rohatinski tvrdi da nije bilo zakonske osnove za zabranu kredita u francima (Kriza u Hrvatskoj, str. 156/157; Persona non grata str 92). U dugoj potvrđuje i ono što se prije tek nagađalo, da su se ‘talijanske banke’, dakle Zagrebačka i Privredna, ‘zainteresirale hoće li HNB zabraniti’ kredite u francima (str.92). Argument im nije moglo biti samo to što one ne nude a konkurencija kredite u francima nudi; zacijelo su tvrdile da je taj posao (pre)rizičan. HNB se ograničila na javna upozorenja građanima da kredite u francima uzimaju na svoju odgovornost. Rohatinski je eksplicitan, da za zabranu “nije bilo nikakve pravne osnove. Zakon o obaveznim odnosima načelno ih je odobravao, kao i sve druge kredite s valutnom klauzulom. HNB nije mogao diskriminirati solidnu valutu u kojoj i sama drži ili može držati devizne rezerve, jedino su banke morale imati valutno usklađenu deviznu poziciju. Imale su je.” (Persona non grata str. 92)

Neke su se stvari izgleda ipak mogle učiniti. Zakon o zaštiti potrošača iz 2003. godine sankcionirao je zavaravajuće oglašavanje. Jedna je banka oglašavala kamatu ispod četiri posto na kredite u francima ali ju je praktički već kod sklapanja ugovora, odnosno tek mjesec, dva poslije, povećala koristeći se ugovornom mogućnošću jednostrane promjene kamatne stope (Rodik, 79/80). HNB nije reagirala. Poslije se pokazalo da HNB nije ni bilježila promjene kamata u odobrenim kreditima, nego samo u novoodobrenima, iako su ugovori sadržavali promjenjivu kamatnu stopu. Informacije o rastu, stagnaciji, smanjivanju kamatnih stopa, koje su se često tijekom krize s frankom koristile kao argument, nisu bile dovoljno pouzdane.

Iz današnje se perspektive može zaključiti da regulator nije bio opremljen za nošenje sa situacijom, iako je Hrvatska narodna banka vjerojatno u to doba bila najkapacitiranija državna institucija, s najvišim ugledom, uz ostalo zahvaljujući i tome što je stekla povjerenje javnosti tijekom tranzicijskih desetljeće i pol u kojima je sačuvala štednju građana u krizama koje je svladala. (Dovoljno je podsjetiti da se nakon krize tajkunskog bankarstva potkraj devedesetih broj banaka u Hrvatskoj prepolovio, 15-ak je bankrotiralo a ostale su uz asistenciju HNB-a pripojene većim bankama.)

U svojim je posljednjim knjigama bivši guverner Rohatinski dao važne informacije o kreditima u francima

IV

Tržište je, nasuprot uvriježenim pretpostavkama, igra skrivača. Sudionici ne otkrivaju posve svoje karte dok ih ne odigraju, čak ni tad. Radi razumijevanja što je HNB mogla ili trebala učiniti korisno je prikazati funkcioniranje bankovnog tržišta. Austrijske su banke otkrile izdašan izvor jeftinog novca na granici sa Švicarskom i nastojale se tom prednošću što duže koristiti. Klijentima, građanima, nudile su povoljne kredite ako im prenesu tekući račun na koji primaju plaću. U teoriji, to se zove segmentacija, tj. parcijalna monopolizacija tržišta, čemu ovako ili onako teže svi sudionici. Često se koristi vezivanje proizvoda (product bundling) – ako kupac želi povoljan proizvod/uslugu, prisiljen je kupiti i drugi, na kojem prodavač zna i više zaraditi. Regulatori to neki put sprečavaju neki put ne. Odluka formalno ovisi o procjeni je li korisnik/kupac na dobitku ili na gubitku, o vrsti i stupnju kompeticije, ali u stvarnosti često se radi o igri društvene i političke moći. S vezivanjem proizvoda se HNB suočila i u krizi s kraja devedesetih kad su banke ulazile u ‘incestuozni’ odnos s poduzećima u privatizaciji. Banke koje su nudile kredite u francima zarađivale su na preotimanju klijenata više nego na kreditima. Taj uvid dovodi u pitanje zaključke Udruge Franak i Petre Rodik o ‘ekstraprofitu’ na temelju samih kredita u francima koje su HNB i banke stalno ali neuspješno demantirali – čim je tečaj eksplodirao, i prije i bez konverzije, banke su zbog pada stope naplativosti izgleda zaista imale gubitke na samim kreditima u francima.

Banke su vezivale proizvode i ‘ograđivale’ svoj dio tržišta i na druge načine. Na primjer, kupcima stana je investitor uvjetovao da kredit moraju podići upravo u banci koja financira gradnju zgrade. Banke su s tvrtkama sklapale ugovore o poslovnom financiranju uz uvjet da u njima otvore i tekuće račune zaposlenika na koje isplaćuju plaće. Zaposlenik nije kredit mogao tražiti u drugoj nego u banci s kojom je njegova firma imala poslovi odnos. Rodik u knjizi navodi niz primjera sužavanja izbora kredita.

S druge strane, građani koji su željeli kredit u francima napuštali su banke koje ih nisu nudile, zatim one s kojima njihov poslodavac nije imao poslovni odnos, ili one koje nisu financirale gradnju stana koji su željeli kupiti. Tako je padala potražnja i za konkurentnim uslugama tih banaka. Kao da su kupci koji su željeli dobru ribu odjednom i sve druge namirnice kupovali u supermarketima koji su nudili svježu ribu. Tako su i ‘talijanske banke’ počele nuditi kredite u francima[i].

Suprotno zaključcima da su banke u slučaju franak nastupale kao oligopol konkurencija je bila vrlo zaoštrena, do razine koju se može opisati sintagmom ‘destruktivna kompeticija’. Regulator je tu da je uoči i spriječi, ali ‘nije bio običaj’. Vladalo je uvjerenje da je konkurencija uvijek blagotvorna, da sudionici tržišta sami pronalaze najbolja  rješenja. Krediti u francima preslagivali su cijelo tržište. Briga regulatora nije trebala biti samo rizičnost kredita, nego mogući poremećaj konkurentske utakmice.

V

Neko vrijeme oštra kompeticija ne ostavlja vidljivih štetnih posljedica. No, kad je izbila kriza (slično kao i u doba propasti tajkunskih banaka), gospodarska aktivnost je usporila, nezaposlenost je rasla, tečaj franka je eksplodirao a banke i dužnici ostali su ‘u klinču’. Na odnos banaka prema dužnicima svakako je utjecala i činjenica da je u krizi bio i europski financijski sustav na kojem su poslovale banke majke te da su na koljenima bili i građevinari, još jedna karika ovih isprepletenih odnosa.

Privlačenje klijenata od konkurencije izaziva visoke troškove koje su banke sad pokrivale naplatama od klijenata koje su ‘zaključale’, koji nisu mogli otići povoljnijem partneru. Točno je, banke ne žele da njihov klijent propadne, ne žele ga previše iscrpiti, no njihov je odnos ipak drukčiji ako postoji konkurencija. Vezivanje klijenata često slijedi cjenovna diskriminacija[ii]. Ni banke ni regulator ne mogu se osloboditi odgovornosti za prodaju kredita u francima dužnicima koji nisu ispunjavali uvjete za eurski ili kunski kredit. Oni su bili hrvatska varijanta američkih subprime dužnika. No to nije bilo sve.

Neki dužnici s teškoćama u otplati nisu mogli uzeti povoljniji kredit (na duže razdoblje) ni kod svoje  banke jer su zbog kunskog rasta glavnice sad upadali u rizičniju kategoriju (rata bi im bila iznad dopuštenog limita prihoda). Regulacija prema kojoj nisu bili kvalificirani za povoljniji kredit pa su morali ostati u starom, nepovoljnijem, koji ne uspijevaju servisirati, očigledno je apsurdna. Regulator je nešto morao učiniti i za situacije u kojima bi nekretnina koja je služila kao jamstvo završila na dražbi, a kad ne bi pokrila dug  banka bi za ostatak teretila dužnike i jamce koji dakle ni na koji način nisu mogli izići iz kredita koji ne mogu plaćati. Termin dužničko ropstvo u takvim situacijama nije pretjerivanje. Regulacija je i bankama otežavala razvrgavanje odnosa s lošim dužnikom. Prijedlog banaka da ih se oslobodi poreza na otpisani dug dužnika nije ni razmatran[iii].

VI

Nakon bezuspješnog pokušaja s balon kreditima iz 2011., u tri godine žestoke javne diskusije, suđenja i izmjena zakona, HNB je šutjela. U tome se slažu Rodik i Hrvatska udruga banaka, koja u jednoj od analiza spominje da je uključivanje HNB-a u raspravu tek 2015. „zakašnjelo“[iv]. Sa strane dužnika to je razdoblje opisano kao horor. Ovdje je prikaz ograničen na opis funkcioniranja tržišta, koje regulator i političari nisu pokušavali ‘popraviti’. Iako tržišta koje je trebalo ‘pronalaziti rješenja’ više i nije bilo, Hrvatska narodna banka ništa nije činila da ga otvori, da se iziđe iz slijepe ulice. Koju je onda politiku vodila HNB u razdoblju sklapanja kredita u francima, i kad je izbila kriza?

Nakon izbijanja krize, u skladu sa svojom tradicijom, a donekle i s ovlastima, HNB se fokusirala na makroekonomske agregate više nego na ‘detalje’ na tržištu (mikroekonomiju). Zahtjevima prema bankama, da se maksimalno osiguraju za loše plasmane i od potencijalnih gubitaka, podizala je razinu kapitalne adekvatnosti do jedne od najviših na svijetu, čime je još više ograničavala tržište, a bankama smanjivala manevarski prostor. Građani, klijenti banaka, zaštićeni su, ali pro futuro, čime je HNB više je slijedila europske upute nego domaće tržište. Politika HNB-a bila je dakle prvo – više makroekonomska nego mikroekonomska, te drugo – težila se uklopiti u europske trendove. Odnos HNB-a prema bankama čak je donekle bio i još je sukladan sentimentu prema cijeloj financijskoj industriji koji su potencirali kriza i pokret Occupy Wall Street: više se banke tretira kao opasnost nego kao potencijal.

Kriza i pokret Occupy Wall Street potencirali su sentiment prema kojem se banke više shvaća kao opasnost nego kao potencijal.  Lijevo, naslovnica knjige Jocelyn Pixley, desno Boris Vujčić, guverner

U prvom razdoblju, kad su krediti u francima tek sklapani, isprepletenost regulatornih i političkih okolnosti je vidjljivija, djelomično zahvaljujući tome što ju je u svojim knjigama naznačio i Rohatinski, na sebi svojstven način, subjektivno, i jezikom koji više upućuje nego što definira. Tvrdi, dakle, da mu zakon nije omogućavao zabranu kredita, što ne znači da mu je onemogućio svaku intervenciju. Zabrana kredita u francima smanjila bi dostupnost kredita dijelu dužnika, a Rohatinski je već bio izložen napadima da mjerama kojima poskupljuje bankovno poslovanje suzbija ekonomsku dinamiku.

Neovisnost centralne banke nije stanje, ni zakonska odredba nego se osvaja svakom odlukom. U zemlji kojom je autoritarno vladao Ivo Sanader; nijedna institucija nije neovisna bez dodatnog napora. Zabranu su očekivale ‘talijanske banke’, a kredite u francima prve su plasirale ‘austrijske banke’. Da je to bilo i osjetljivo međunarodno pitanje potvrdio je kasniji rasplet slučaja Hypo i Bayerische Landesbank u kojem su sudjelovali bavarski premijer Edmund Stoiber, Sanader i Rohatinski. To ne oslobađa odgovornosti HNB u razdoblju rasta tih kredita, ali dodatno objašnjava zbivanja. Tako su bankovno tržište i aktivnosti HNB-a kontekstualizirani u politike, političke okolnosti i politički sustav. Slijedi karakterizacija zbivanja ‘u političkom polju’.

• Političko odlučivanje

VII

Zakon o konverziji kredita u francima u eurske izglasan je u Saboru jednoglasno. Prethodno se diskusija vodila u medijima i na društvenim mrežama, nije bilo pregovora u koje bi bili uključeni vjerovnici i dužnici. Njima se, u pravilu, pretpostavlja, uspostavlja ili učvršćuje društveno povjerenje. Utoliko su pregovori i nagodba politički, ekonomski i socijalno najprihvatljivije rješenje. U demokratski zrelim zajednicama prioritet su političara, stranaka, institucija a i javnosti. Iniciranje pregovora o nagodbi bio je zadatak Vlade, uz asistenciju centralne banke. To se nije dogodilo. Uz notornu ocjenu da je to posljedica nerazvijene političke kulture (koja je uvijek pri ruci kad nešto ne uspije) na izostanak pregovora, a slijedom toga i nagodbe, utjecale su:

• potenciranje negativnog odnosa prema financijskoj industriji, posebno prema bankama;
• promjene u komunikacijskom okruženju,
• rastuća uloga udruga građana u političkom životu te
• nevjerojatno niska osjetljivost na problem sukoba interesa, politički kronizam i klijentelizam.

Ni strane u sporu, banke i udruga dužnika, nisu bile orijentirane na pregovore. Udruga banaka je Udrugu Franak tretirala (donekle podcjenjivački) kao nelegitimnu, s neuvjerljivim argumentima – da Udruga ne reprezentira sve dužnike, pa se ni eventualna nagodba ne bi mogla sklopiti sa svima, da su ugovori o kreditima pojedinačni. Donekle je to analogno ishodu kolektivne tužbe nakon koje su morale slijediti pojedinačne tužbe. Razlika je naravno u tome da bi se ovdje pregovaralo o zakonskom rješenju. Jedan je od argumenata Udruge banaka bio i da Zakon o zaštiti tržišne utakmice sprečava banke da se organiziraju u ovom slučaju jer bi to moglo biti protumačeno kao formiranje oligopola, no njime se ustvari otkriva nevoljkost članica da uspostave zajednički pristup. Ipak, odbijanje HUB-a da pregovara s dužnicima više od svega odražava uvjerenje da će bankama pozicija u ekonomskom i političkom sustavu  (dotad snažna, čak privilegirana) osigurati povoljan ishod.

Ta su vremena već bila prošla. Kad se kao premijer Zoran Milanović sastao s predstavnicima vodećih banaka to je izazvalo žestoke napade u javnosti:  „o čemu se i na čiji račun dogovaraju iza zatvorenih vrata“ (transparentnost zaista nije bila jaka strana te Vlade). Javnost je, djelomično i pod utjecajem zbivanja u svijetu, bila sve uvjerenija da je poredak u kojem su banke imale privilegirani pristup političkim krugovima uzrokovao  nastanak dužničke krize.

Rodik piše da se i Udruga Franak od samog početka odlučila za sudski spor, odnosno za „pionirski pothvat pokretanja kolektivne tužbe“,  uz „intervenciju na razini diskursa i javnog mnijenja“ (str. 10/11). To nije put pregovora i nagodbe. Doduše, sasvim je moguće da u početnoj fazi Udruga Franak nije osjetila da put pregovora ima perspektivu za dužnike[v], osobito bez političkih posrednika, koji su pregovore izbjegavali. Svejedno, kombinacija ‘tužba i javno mnijenje’ izvodi slučaj izvan mogućnosti pregovora i prlamentarnih kanala rješavanja sporova u demokraciji. To je dakle znak slabosti parlamentarne demokracije za koju su bili zaduženi političari, stranke, ali u ovom slučaju prije svega izvršna vlast.

Valjalo bi pokušati objasniti:

• zašto su političari i Vlada izbjegli obrasce parlamentarne demokracije;
• kako se, gledajući iz političkog kuta, slučaj razvijao;
• koje su konzekvence?

VIII

Prvo je pitanje, i najvažnije, zašto pregovore nisu pokrenuli i moderirali političari i političke institucije kojima je to u „opisu radnog mjesta“? Ovdje ću iznijeti nekoliko pretpostavki. Za početak, proces pregovora morao bi biti transparentan, a to nije odgovaralo mnogim parcijalnim interesima, među ostalim političarima u sukobu interesa i njihovim klijentima. Teško je ispustiti iz vida činjenicu da je ministar financija Boris Lalovac, koji je kreirao Zakon o konverziji, imao veliki stambeni kredit u švicarskim francima. No, ta se činjenica sustavno zanemarivala, i u medijima. Jedna od glavnih karakteristika političkog procesa je dakle potisnuto pitanje sukoba interesa. Dakako, Lalovac nije bio jedini, mnoštvo je političara imalo takve kredite (kao što je u slučaju Agrokor mnoštvo političara bilo u različitim oblicima poslovnih veza s Ivicom Todorićem). Da su pokrenuti pregovori, da je postavljeno pitanje mogućnosti primjene socijalnih kriterija, to bi bio rizik za političare dužnike i neke njihove klijente.

Sukob interesa par excellence. Bivši ministar financija Boris Lalovac imao je pogolemi kredit u švicarskim francima a ujedno je kreirao Zakon o konverziji. Njemu transparentni pregovori nisu odgovarali. (Foto: Wikipedia)

Da su pregovori pokrenuti javna bi rasprava bila manje hektična, manje bi do izražaja dolazili pritisci, što također nije odgovaralo nekim njezinim sudionicima. Mediji i inače ne potiču političare na pregovore. Mediji od političara očekuju propis koji oni komentiraju, često se pozivajući na ‘stručnjake’ koji podupiru njihov pogled – nema tu rasprave i (praćenja) pregovora. Tako su u okolnostima neizdrživih teškoća za neke dužnike te uz medijsku kampanju u ugovorima zakonski ograničeni kamate i tečaj ali ni po čemu nije jasno kako su definirani brojevi kad nikakvih službenih pregovora ni izračuna nije bilo. Društveni kapaciteti za pregovore su potpuno zakržljali: sjeća li se tko ozbiljnih pregovora s pozitivnim ishodom?

Rohatinski u Krizi u Hrvatskoj upućuje i na utjecaj izbornog ciklusa. Zakon o konverziji (koji i Rodik ocjenjuje suspektnim), donesen je tek pred parlamentarne izbore. Zakonodavac je računao na potporu dužnika, iako je pitanje koliko je potpore dobio a koliko povjerenja izgubio mrcvarenjem.[vi]

IX

Drugo je gore postavljeno pitanje, kako se – gledajući iz političkog kuta – slučaj razvijao? Umjesto u pregovorima problem kredita u francima rješavan je u sudskom postupku, raspravi u medijima, na socijalnim mrežema i u prosvjedima. Premda je prepoznata odgovornost regulatora, zakonodavne i izvršne vlasti, te su akcije bile usmjerene protiv banaka[vii]. Više je tome objašnjenja. Kad se udruge građana organiziraju na socijalnim mrežama, iako je početni impuls zajednički interes, one se nužno politiziraju i ideologiziraju. U literaturi je već prepoznato da rasprave na socijalnim mrežama izazivaju polarizaciju, koja je uglavnom svjetonazorna.

U tom komunikacijskom okruženju mediji su na sebe preuzeli ulogu da prepoznaju radikalne izričaje i pojačaju ih, kao da je upravo to ‘glas javnosti’. Dodatni poticaj radikalizaciji u medijima bila je činjenica da je ogroman broj novinara, kao u to doba bolje stojeći dio društva, imao kredite u francima. Neki su se neskriveno angažirali na strani dužnika. Drugi su radikalizirali suprotne stavove, s bankovne strane.

Od sudskog se procesa očekivala promjena sustava, a u njemu se ustvari sustav potvrđuje. Najava razgovora sa sucem Dobronićem na televiziji N1

Sudski je proces također imao političku ulogu. Sudske su odluke putem mreža i u medijima korištene u svrhu promocije određene pozicije. (To nije prigovor onima koji su se na taj način koristili sudskim odlukama, uglavnom s dužničke strane, nego opis zbivanja.) Sudac Dobronić, koji je kod čitanja svoje prvostupanjske presude pozvao na pregovore i nagodbu, reagirao je u javnosti i kad se o Zakonu o konverziji kao socijalno neosjetljivom izjasnila Europska komisija, osporavajući joj nadležnost, a nakon svih procesa dao je i dva velika intervjua televiziji N1 u kojima je komentirao funkcioniranje državne administracije i međunarodne političke odnose. Napokon, i prema Rodik sudski je proces dao „važne načelne odgovore i imat će konzekvence po buduće odnose banaka i zaduženih građana“ (str. 10/11).

X

Primjena socijalnih kriterija ne bi nužno značila manji otpis bankovnih potraživanja od onih 7,5 milijardi kuna koliko su otpisale prema Zakonu o konverziji, no otpis ne bi morao biti raspoređen proporcionalno. Lošije stojećim dužnicima mogla su se otpisati sva potraživanja, a s investitorima banke bi išle u individualne pregovore. Ideja je bila da se osnuje fond koji bi banke punile silom zakona, a da se kriteriji ustanove u pregovorima vlade, predstavnika dužnika i banaka. Zacijelo je za sve strane bio problem što bi njihovo zauzimanje tko bi dobio koliku olakšicu otplate bilo javno. Na jednom od sastanaka u Udruzi banaka izmišljane su administrativne prepreke tom prijedlogu, a predstavnici dužnika i Vlade su ga jednostavno ignorirali: donesen je Zakon o konverziji koji je sve dužnike tretirao jednako – investitore i one koji su uzeli kredit u francima jer im je plaća bila preniska za kredit u eurima.

Gledajući iz političkog kuta, način rješavanja slučaja nije ogledni primjer deliberativne demokracije. Političke organizacije i institucije prepustile su vodeću ulogu medijima i sudovima, za koje se tradicionalno pretpostavlja da su kontrolori i korektori njihovih postupaka i odluka. Rezultat je neobičan. Prema gornjem citatu, Rodik je pretpostavila da ishod sudskog postupka vodi promjeni budućih odnosa banaka i dužnika, no na drugom mjestu konstatira da se stambena politika nije promijenila, a i pobjeda dužnika u javnosti je ‘kontinuirano pod znakom pitanja’ (prema ocjeni s kraja knjige, vidi bilješku vii).

Ustvari, sustav, odnosi mijenjaju se ili prevratom ili pregovorima i novim društvenim ugovorom[viii]. Pretpostavka promjene u Hrvatskoj je usavršavanje političkih odnosa i odlučivanja, što je izostalo. Način na koji je riješen problem kredita u francima nije otvorio put prema prevladavanju moralnog hazarda, sukoba interesa, klijentelizma, izbjegavanja odgovornosti. Oni su ostali mane socijalnog i sustava političkog odlučivanja (ix).

• Bilješke

[i] Predsjednik uprave jedne neaustrijske i netalijanske banke rekao mi je da je dnevno oko 150 građana prenosilo tekuće račune u drugu banku. Napokon je i on počeo nuditi kredite u francima.

[ii] Iskustvo destruktivne kompeticije hrvatski je bankovni sustav imao i u krizi potkraj devedesetih. I tada su neke banke započele konkurentsku spiralu nudeći visoke kamate na štednju koju nisu bile u stanju plasirati toliko efikasno da povrati pokriju troškove. Novac su plasirale u imovinu u privatizaciji, koja međutim nije bila dovoljno produktivna. Ovaj su put plasirale kredite u švicarcima koje su osiguravale nekretninama, čije je tržište također kolabiralo te drugim jamstvima kojima su nastojale osigurati povrat a ustvari su destruirale odnos s klijentom.

[iii] Sam znam situaciju u kojoj je dužnik imao kupca za nekretninu koja je bila jamstvo za kredit koji već nije više otplaćivao. Banka je, navodno iz proceduralnih i regulatornih razloga odgađala realizaciju posla dok kupac nije otišao, na dražbi prodala nekretninu po 30 posto nižoj cijeni a dužnika natjerala u osobni bankrot.

[iv] HNB se u diskusiji pojavila tek 2015. a I tada s dva pitijska materijala:  Izvješće o problematici zaduženosti građana kreditima u švicarskim francima i prijedlozima mjera za olakšavanje položaja dužnika u švicarskim francima na temelju zaključka Odbora za financije i državni proračun Hrvatskog sabora. 2015., rujan. Hrvatska narodna banka. Neke činjenice o kreditima u švicarskim francima i nekim mogućnostima dr­žavne intervencije. 2015. Priopćenje za javnost, 21. siječnja. Hrvatska na­rodna banka.

[v] Nakon prve televizijske emisije u kojoj je Udruga Franak predstavljena, a u kojoj sam i sam sudjelovao, njezini su me članovi uvjeravali da „ih nitko ne želi ni čuti“.

[vi] Bivši predsjednik Ivo Josipović izgubio je izbore iako je davao intenzivnu potporu dužnicima, a izgubili su i SDP na čelu s Milanovićem i Lalovcem, premda su donijeli Zakon o konverziji.

[vii] Potkraj knjige Rodik sintetizira svoju poziciju: “U višegodišnjoj javnoj raspravi o dužnicima u francima iskristali­zirala su se dva osnovna stajališta. Prema prvome, velik dio odgo­vornosti za situaciju u kojoj su se danas našli dužnici u švicarskim francima snose zakonodavac, Vlada i Hrvatska narodna banka jer mogu bolje regulirati nadzor nad sustavom kreditiranja i onemo­gućiti nesrazmjerno prenošenje kamatnog i tečajnog rizika na kli­jente. Ova pozicija polazište je i raznih pravnih akcija, kolektivnih i individualnih, neovisno o specifičnim pravnim utemeljenjima na koje su se one pozivale, a u koje ovdje nije prilika ulaziti. Drugo sta­jalište implicira da je najveća odgovornost na pojedincima koji su podizali kredite. Proponenti ove linije argumentacije razrješavaju državne i regulatorne institucije odgovornosti, te ističu da je logika bankarskog poslovanja profit, a ne socijalna osjetljivost. U ublaže­noj varijanti smatraju da bi se dužnička kriza trebala rješavati prema ‘socijalnom ključu’, a ne načelno zadirući u odnos vjerovnika i duž­nika. U raspravama 2015. godine glavni proponent ove pozicije bila je Hrvatska udruga banaka. Iako je Zakonom o izmjeni i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju naoko pobjedu odnijela prva pozicija, već i letimični uvid u rasprave i izjave prenošene u javnosti, ali i u stručnu literaturu, ukazuje na to da je ova prevaga kontinuira­no pod znakom pitanja.“ ((Pre)zaduženi, str. 159)

[viii] Socijalne uzroke tom izostanku promjene pokušao sam identificirati u prethodnom članku: meritokratske vrijednosti i financijalizaciju zahtijeva srednja klasa koja se u procesu izborila za samoobnovu.

(ix) Na valu dosadašnje prakse Udruga dužnika u francima, zajedno s udrugom Glas poduzetnika te predsjednikom RH Zoranom Milanovićem u aktualnoj pandemiji koronavirusa razvija kampanju da banke zaustave naplatu kredita na godinu dana i ne računaju nikakve kamate. Da se odreknu prihoda.