Uzurpira li Vlada diobu vlasti? Što bi trebao raditi Ustavni sud?

Funkcionira li načelo diobe vlasti u Hrvatskoj i jesu li potrebne promjene? Na ta su pitanje odgovarali Đorđe Gardašević s Katedre za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu, Goran Selanec, sudac Ustavnog suda RH, Enes Kulenović, profesor političke filozofije na Fakultetu političkih znanosti, Sanja Barić, profesorica ustavnog prava s Pravnog fakulteta u Rijeci. Raspravu je moderirala Jasmina Popović

• Naslovna fotografija. Profesorica Barić sudjelovala je putem zooma iz Rijeke.

Snimka rasprave o diobi vlasti i vladavini prava, održane 15. svibnja 2024. dostupna je klikom na video, a u nastavku je i tekstualni sažetak rasprave.

Predsjednik više nije centar moći, nego Vlada, i to je ustavnopravni problem

Gardašević je održao uvodnu riječ o načelu diobe vlasti kako je zamišljeno Ustavom RH. Centralna je ideja, kazao je, da vlast bude disperzirana, a ne centralizirana u jednoj osobi ili instituciji. Hrvatska je veliki iskorak u tom pogledu ostvarila ustavnim izmjenama 2000. godine, kada smo napustili polupredsjednički i implementirali parlamentarni sustav. Tijekom 1990-ih premijer je bio odgovoran predsjedniku Republike, koji je istovremeno bio i čuvar Ustava, dok je ta uloga poslije pripala Ustavnom sudu. Komentirao je i opće nadzorne ovlasti Ustavnog suda, prvi puta stavljene u fokus 2013. tijekom provođenja referenduma u braku, a nedavno i glede najave kandidature predsjednika Zorana Milanovića na posljednjim parlamentarnim izborima. Očekivalo bi se, kazao je, od Ustavnog suda da je koherentan i konzistentan u svojoj praksi, no to nije bio.

Nadalje se osvrnuo na postojeće kolizije u Ustavu i nejasnoće koje potječu iz zakonskih i drugih propisa, poput pitanja tko zapravo kreira vanjsku politiku između predsjednika i premijera, glasanja u Ujedinjenim narodima, imenovanja veleposlanika, imenovanja čelnika sigurnosnih službi i sazivanja relevantnih sjednica. Što se tiče težišta vlasti, zaključuje, moć više nije centrirana, ako devedesetih, u rukama predsjednika RH, već u izvršnoj vlasti koja više-manje može raditi što želi.

Vlada je problem na koji se treba osvrnuti. Tu je kao primjer istaknuo ustavnu normu po kojoj premijer predlaže ministre, a često ju zapravo pogrešno koristi kao osnovu za razrješenje ministara – na što Ustavni sud također ne reagira. Problem je identificirao i u tome što je Odbor za Ustav svojedobno odbio raspravljati o pitanju izrade Nacrta Zakona o izbornim jedinicama jer se proglasio nenadležnim za to, dok je, kako kaže Gardašević, itekako postojala osnova da o tom pitanju raspravlja.

Zaključno, ponovio je kako predsjednička moć nije ustavnopravni problem koliko moć Vlade i otvoreno je pitanje kako ju dovesti pod parlamentarnu kontrolu.

Popović, Gardašević, Selanec, Kulenović

‘Ustavni sud treba reagirati kada nastupi ozbiljna prijetnja ustavnom poretku’

S uvodnim se izlaganjima načelno složila i profesorica Barić, istaknuvši kako će biti važno vidjeti kako će ubuduće reagirati Ustavni sud. Glede razrješenja ministra na temelju pogrešne ustavne norme, otvoreno pitanje, koje predstavlja određenu opasnost je, kaže, do kada je ministar kojega je razriješio premijer zapravo na toj funkciji? Što je s međuprostorom između razrješenja i imenovanja novog ministra u Saboru? Ozbiljne rupe vidi i u regulaciji referenduma i povratku suvereniteta narodu. Smatra žalosnim što Sabor i zastupnici nisu iskoristili priliku da provedu izmjene u tom pogledu.

Ustavni sudac Selanec naglasio je kako je koncept trodiobe vlasti u ovoj raspravi postavljen preusko, spominju se zakonodavna, izvršna vlast i onda, umjesto cijele sudbene, Ustavni sud. Cijeli je niz, kazao je, sudova i drugih institucija, posebno kada pričamo o kočnicama i mehanizmima kontrole, u tako postavljenoj raspravi zanemaren. Takve su ne-sudbene institucije, primjerice, Državno odvjetništvo i Hrvatska narodna banka. Što se tiče europskog konteksta, arhitektura ustava u pogledu načela trodiobe vlasti, kazao je, razlikuje se između većih i manjih republika. Manje republike su u većem riziku od tiranije jer imaju, više-manje, horizontalnu podjelu vlasti na zakonodavnu, izvršnu, sudbenu, dok u većim republikama postoje i vertikalne razine vlasti kao što su federalne vlade. Takve će se republike lakše oduprijeti centraliziranju moći u jednom stupu vlasti, pa i o tome treba voditi računa.

Kočnice i mehanizmi kontrole se očituju i u pravima pojedinaca, u slobodi medija, demokratskim i pluralističkim političkim strankama, udrugama civilnog društva. Priča je puno, kaže, šira od primjera u raspravi. Ne bi bilo dobro da Ustavni sud reagira kad se god nešto dogodi, već kada se dogodi ozbiljna prijetnja ustavno-pravnom poretku.

Brine ne samo centralizacija moći kojom se pogoduje sebi i svojima, nego i uspostavljanje kontrole nad svima drugima. Kulenović.

‘Dioba vlasti je garancija da se ne povrijede prava građana’

S tezom da se koncentracija većine političke moći nalazi u izvršnoj vlasti slaže se i profesor Kulenović, no to, ističe, nije izoliran slučaj kod nas, već imamo i međunarodnih primjera. U višestranačju trodioba vlasti može biti dovedena u pitanje ako jedna stranka ima kontrolu nad zakonodavnom i izvršnom vlasti, a onda time i znatan utjecaj na izbor sudaca u sudbenoj vlasti.

Kada se javljaju momenti za stavljanje većeg naglaska na jasnu diobu vlasti? Tri su takva momenta. Prvi je moment pritiska, to smo vidjeli devedesetih kada smo trebali dobiti međunarodno priznanje i kasnije pri postupku ulaska u Europsku uniju. To se očituje u povećanju prava manjina. Drugi je moment balans moći između političkih stranaka koje mogu doći na vlast; razmišljanje ide u smislu da se zloupotreba vlasti može okrenuti protiv vladajuće stranke ako izgubi na izborima. Treći su moment svi ostali akteri poput građana, medija i institucija.

Dioba vlasti bi trebala biti garancija da se ne povrijede prava građana. Brine ga, kaže, ne samo centralizacija moći koja dovodi do pogodovanja sebi i svojima, već uspostavljanje kontrole nad svim drugim akterima – poput dokidanja slobode medija. To još uvijek u RH nije na zabrinjavajućoj razini kao što je, primjerice, u Mađarskoj. Takvi nam primjeri trebaju poslužiti kao upozorenje.

‘Demokratski proces izbora je najvažniji mehanizam kontrole vlasti’

Gardašević ističe da je za očuvanje ustavnog poretka krucijalno ne stavljati probleme pod tepih, već ih ponavljati kako bi se osvijestila javnost. Naglašava kako u znanosti i visokom obrazovanju, novim model ocjenjivanja uveden Zakonom o plaćama, stvara potencijalno opasne situacije gdje bi zbog javnog angažmana profesori i stručnjaci mogli dobiti otkaz na temelju negativne ocjene koju im daje čelnik. Osvrnuo se i na pitanje referenduma. Iako nije uvijek uspješan u pogledu ostvarivanja ustavnih promjena, to je isto jedan način izražavanja volje građana i time poticanja vladajućih da nešto promijene.

Barić smatra da je Ustavni sud za vrijeme pandemiju donio vrlo opasnu i zabrinjavajuću konstrukciju posebnih okolnosti, čije bi loše posljedice mogli vidjeti u nekoj situaciji u budućnosti. Pozdravila je odluku o ukidanju Zakona o izbornim jedinicama, no žali, kaže, što Ustavni sud nije ukinuo i Zakon o izborima zastupnika u Hrvatski sabor jer postojeći sustav od deset izbornih jedinica s po 14 zastupnika, s ovakvim migracijskim trendovima, nije pošten i pravedan izborni sustav. Zaključuje kako je potrebno reformirati ulogu predsjednika jer je prevelika diskrepancija između ogromnog legitimiteta koji dobiva na izravnim izborima i ovlasti koje naposljetku ima, odnosno nema.

Selanec kaže da je upravo demokratski proces izbora najvažniji mehanizam kontrole vlasti. Suverenost počiva u narodu, narod čine pojedinci, pa tako suverenost počiva u svakom pojedincu. Mehanizam kontrole je i lokalna vlast, što treba napomenuti. Za vrijeme pandemije se, osvrćući se na zaključke profesorice Barić, kazao je, temeljnim pravima se pravdala raspodjela vlasti, a Ustavni je sud odlučivao o razmjernosti. Zanimljivo je, međutim, ističe, kako se drugi sudovi, koji čine sudbenu vlast, nisu očitovali gotovo ni o jednom pitanju, već su se izmaknuli.

Gardašević dodaje da je izvršna vlast kroz Ministarstvo pravosuđa utjecala na rad sudova koji jedno vrijeme nisu održavali ročišta. Izvršna vlast je utjecala i na Sabor, odnosno zakonodavnu vlast i njeno funkcioniranje. To su važna pitanja. Ustavni sud, ako je čuvar Ustava, trebao je reagirati i disciplinirati parlamentarnu većinu oko toga što je potrebno i koji je način ustavno prikladan za donošenje odluka tijekom pandemije.

Kulenović poentira, na tragu onoga što je rekao Selanec, da demokracija nije u rukama troje igrača, već je stvar puno šira. Opravdana je briga hoće li nakon izbora doći do nastavka korupcije s jedne strane, ili dokidanja prava manjina s druge. Sve to ovisi o tome hoće li se novi akteri na vlasti baviti ekonomskim politikama, ne obraćajući pozornost na korupciju, ili će se usmjeriti na ideološka politička pitanja pa će na udaru biti manjine.

Kovačević (lijevo) i Đulabić (desno).

‘Ustavne izmjene neće riješiti problem odnosa prema institucijama’

Vedran Đulabić, profesor s Pravnog fakulteta u Zagrebu, iz publike se osvrnuo na sjednice vijeća i skupština u lokalnim jedinicama, koje su se održavale isključivo mailom bez mogućnosti rasprave. Ustavni sud se tu, kaže, nije proslavio jer nije stao u obranu raspravljanja u demokratskim izabranim upravljačkim tijelima. Izvršna vlast, složio se, ima najveću moć i treba razgovarati o ograničavanju te moći.

Božo Kovačević, nekadašnji Račanov ministar zaštite okoliša, iznio je ne-pravnički zaključak da izvršna vlast negira i dokida trodiobu vlasti svojom samovoljom koja se očito pokazala za vrijeme pandemije i potresa. Nema očitijeg primjera zloupotrebe vlasti, kaže, od obrambene pomoći Ukrajini gdje premijer nije htio da njegova odluka ovisi i o jednom glasu zastupnika iz oporbe. Slaže se, kaže, da treba mijenjati Ustav, posebno u dijelovima gdje je nejasan što slijedi nakon nesuglasica oko supotpisivanja određenih odluka različitih aktera izvršne vlasti – predsjednika i premijera.

Željko Ivanković, glavni urednik portala Ideje.hr, zapitao se kako se uzurpacija vlasti provukla ispod radara akademske zajednice i znanosti koja je, time što je dio javnosti, jedan od kontrolora vlasti. Pitanje je kako povratiti svoj autoritet u ulozi mehanizma kontrole vlasti. Problem gubitka autoriteta eksperata jedan je od glavnih elemenata, slaže se s Ivanovićem Kulenović, erozije demokracije u svijetu.

Selanec smatra da ustavne izmjene neće riješiti ono što je nužno da bi se riješili problemi, a to je kako se vlast i građani odnose prema institucijama. Građani su u konačnici najmoćnija karika, od njih sve počinje, konceptualno i u stvarnosti. Nazadovanje demokracije u srcu europske unije se rješavaju pritiskom sudaca, građana, prosvjedima i raznoraznim sredstvima kroz institucije. Stvar se na kraju promijenila izborima. Institucije ne mogu materinski, očinski štititi građane, ako građani od njih ne traže da ih zaštite. Promjena uvijek idu odozdola na gore.

Sažetak rasprave sastavio Duje Kovačević.