DRŽAVA I EKONOMIJA (1)

Poduzetnička država Mariane Mazzucato: Do razvitka planski i bez poveza na očima

Toni Prug / 11. svibnja 2017. / Članci / čita se 17 minuta

U prvom u seriji članaka o ulozi države u ekonomiji prikazuje se vrlo popularno i utjecajno, iako u Hrvatskoj zapostavljeno, istraživanje Mariane Mazzucato, prema kojem su u razvoju američke visokotehnološke industrije presudnu ulogu imali država i javni fondovi, kvantitetom i kvalitetom ulaganja. Raspravlja se teza da se američki pristup može oponašati

O ulozi države u ekonomiji i razvoju društva u Hrvatskoj se u pravilu govori negativno. Državne aktivnosti se često kritiziraju kao uzrok nazadovanja ekonomije i društva te se za kontinuirane budžetske deficite krivi višak zaposlenih u javnom sektoru i prevelik utjecaj politike na ekonomiju. Kritike ne čude uzme li se u obzir razlika između očekivanja vezanih uz razvoj Hrvatske od njena osamostaljenja i stvarnih performansi, kao i očito i obimno korištenje države kao naizgled nepresušnog sustava za zapošljavanje glasača političkih stranaka. Zbog toga stručnjaci i ostali komentatori u pravilu pozivaju na smanjenje državnih aktivnosti, poput smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru i smanjenja regulacija, te na daljnje privatizacije i smanjenja poreza, pri čemu kao glavni problem naglašavaju da tržišni mehanizmi u Hrvatskoj ne funkcioniraju kako treba. Osnovni je pravac tih kritika ideja da će se smanjenjem državnih aktivnosti i aktivacijom nevidljive ruke tržišta zaustaviti negativni razvojni trend Hrvatske.

No ako pogledamo ekonomske parametre poput povijesnog trenda udjela državnih aktivnosti u BDP-u zadnjih sto pedeset godina u srednje razvijenima i visoko razvijenim zemljama, dobivamo drugačiji uvid u važnost aktivnosti države u ekonomiji. Od desetak posto udjela državnih aktivnosti u BDP-u 1870-ih, danas država određuje preko četrdeset posto ukupne potrošnje u zemljama OECD-a, te čak četrdeset sedam posto u Europskoj Uniji. Razdoblje od Drugog svjetskog rata do kraja 1970-ih u kojem je  baš socijalna država, najbolniji trn u oku kritičarima, najviše rasla, preklapa se s periodom najvećeg rasta kapitalističkih zemalja, s takozvanim zlatnim razdobljem (Lindert, 2004, Poglavlje 2). Drugim riječima, nedvojbeno je da je razvitak srednje i visoko razvijenih država pratio značajan i gotovo kontinuiran rast državnih aktivnosti u ekonomiji, kako volumenom tako i raznolikošću. Unatoč tome što kritičari nerijetko s pravom prizivaju značajne promjene u funkcioniranju određenih državnih aktivnosti, smanjivanje bez jasne vizije razvojne uloge države i njenih aktivnosti nalik je kockanju s povezom preko očiju.

Poduzetnička država

Rad Mariane Mazzucato koji naglašava važnost države i javnog sektora za inovacije, ekonomski i društveni razvoj poznat je u stručnim krugovima već desetak godina. U njenoj najpoznatijoj knjizi, Poduzetnička država, država je ključni inovator o kojemu ovisi i uspjeh privatnog sektora (Mazzucato, 2013). Istraživanje i argumentacija nastali su iz želje da se uvjeri vladu Velike Britanije kako mjere štednje uvedene nakon krize 2007/8 mogu biti jako štetne. Mazzucato tvrdi da sami rezovi državnih aktivnosti nisu rješenje, i da bi se država, upravo kako bi nastavila osiguravati razvoj po uzoru na SAD, trebala ponašati kao posebna vrsta poduzetnika koji poduzima rizike u razvoju i istraživanjima, odnosno u najrizičnijim poljima u kojima privatni sektor teško može opravdati visoko rizične poduhvate.

Mazzucato ne podupire svoje argumente analizama budućih potencijala države, već se bavi razmontiranjem mitova i krive slike o ulozi države, koristeći se pri tom postojećim i povijesno utemeljenim primjerima koje stavlja u novi interpretacijski narativ. Tezu zasniva na analizi razvoja tehnologije u SAD-u, pokazujući kako su glavni izvori financiranja bazičnih istraživanja inovacija ugrađenih u proizvode koji su postali bitan dio svakodnevnice – poput računala, računalnih mreža, mobilnih telefona, sofisticiranih lijekova – bili javni, a ne privatni.

Suprotno nevidljivoj ruci Adama Smitha, metafori pozitivnog i anonimnog utjecaja tržišta, strateško promišljanje i plansko procjenjivanje ulaganja javnih sredstava bili su ključni za razvoj SAD-a temeljen na novim tehnologijama i inovacijama. Međutim, Mazzucato nimalo ne negira važnost privatnog sektora za istraživanje i razvoj, već ga smješta u prikladni okvir. U 2008. godini, privatni sektor u SAD-u financirao je oko dvije trećine cjelokupnog istraživanja i razvoja. No kada se radi o bazičnim istraživanjima, najnesigurnijoj i najmanje predvidljivoj fazi razvoja novih tehnologije i znanstvenih spoznaja, samo oko petine financiranja je otpadalo na privatni sektor, a javnim se sredstvima financiralo više od polovice takvih istraživanja, dok su ostatak financirali fakulteti i neprofitne zaklade (National Science Foundation, 2008).

Računalna tehnologija

Pokretačka i dugoročno razvojna uloga javnih fondova, a posebno vojnih budžeta, u stvaranju mnogih računalnih i mrežnih tehnologija u SAD-u, dobro je poznata i dokumentirana. Mazzucato dodaje intrigantno poglavlje toj priči analizirajući razvoj tehnološki najbitnijih i najnaprednijih elemenata ugrađenih u Apple-ov iPhone. Uzimajući u obzir više od deset ključnih tehnoloških inovacija koji su činili prvo iPod, a kasnije iPhone, autorica pokazuje da je konstrukcija tih novih tehnologija rezultat strateških javnih financiranja.

Slika 1: Tehnologije u pametnim telefonima

Dokument strategije razvoja inovacija tadašnjeg američkog predsjednika George W. Busha je 2006. godine već sadržavao dijagram u kojem su ključne tehnologije ugrađene u prvu generaciju iPod-a povezane s bazičnim i primijenjenim  istraživanjima financiranim javnim sredstvima (OSTP, 2006, str. 8). Pored toga, Mazzucato naglašava da je Apple od najranijih dana, prije izlaska na burzu 1980., usporedo sa privatnim investitorima dobivao značajne javne potpore, dok je država kasniji razvoj Applea i sličnih tehnoloških kompanija pratila pogodnim poreznim, trgovinskim i tehnološkim politikama. To se događalo u periodima kada su američke kompanije zapadale u probleme zbog nacionalnih ili globalnih uvjeta. Primjerice, kada je država uvidjela brži razvoj inovacija japanskih tvrtki početkom 1980-ih, zabrinula se da bi američke tvrtke mogle postati ovisne o uvozu čipova iz Japana. Kako bi spriječila ovisnost o tako bitnoj inovaciji, napravila je posebnu inicijativu za razvoj i istraživanje čipova u SAD-u i alocirala milijardu dolara subvencija u razdoblju između 1983. i 1993. (Roland & Shiman, 2002)

Farmaceutska industrija i biotehnologije

Analizirajući ulogu javnih financija u farmaceutskoj industriji, koja je istraživački možda i najriskantniji sektor, Mazzucato tvrdi da je 75 posto novih lijekova (NME, new molecular entity) u razdoblju od 1993. do 2004. u Americi nastalo u jednom od laboratorija Nacionalnog zdravstvenog instituta (NIH) financirano javnim sredstvima. SAD su od Drugog svjetskog rata, primarno kroz spomenuti institut kontinuirano podizala ulaganja u razvoj znanosti u zdravstvu. U 2012. godišnji budžet je dostigao 31 milijardu dolara te je podijeljeno 50 tisuća stipendija kojima se financiralo 325 tisuća istraživača na preko 3 tisuće sveučilišta i drugih medicinskih ustanova. Te su stipendije činile 80 posto budžeta instituta, a sam institut je zapošljavao 6 tisuća ljudi u svojim laboratorijima. Od 1936. do 2011. NIH je potrošio gotovo 800 milijardi dolara, kanalizirajući veliku većinu u proizvodnju znanja i pronalaženje novih lijekova i metoda liječenja. Sagledavajući situaciju šire, autorica tvrdi da sektor biotehnologije ne bi bio moguć da nije bilo državne hrabrosti, vizije i više desetljetnog kontinuiranog financiranja. Slikovito opisujući povijesni trend, Mazzucato piše da je Nacionalni zdravstveni institut kreirao val znanja i inovacija, val na kojem je privatni sektor surfao. William Lazonick i Oner Tulum (2011) tvrde da je američka vlada već desetljećima nacionalni i svjetski najvažniji investitor u stvaranje znanja u medicinskim poljima te zaključuju da se bez NIH-a privatni kapital ne bi slijevao u biotehnologije.

Inovacije u ostalim sektorima

Osim računalnih i medicinskih inovacija, postavlja se pitanje kakva je uloga javnih fondova u ostalim sektorima. Američki časopis R&D Magazine od 1971. godišnje nagrađuje sto inovacija koje su ugrađene u komercijalne proizvode te se smatra ekvivalentom Oscara. Medicina i farmaceutika su potpuno, a softver i hardver gotovo potpuno van konkurencije, te nam stoga nagrade daju dobar pregleda financiranja važnih inovacija izvan tih sektora. Prema njihovom rangiranju najvažnijih inovacija, u razdoblju od 1971. do 2006., od 88 najviše rangiranih inovacija, njih je 77 bilo potpuno ovisno o federalnim javnim financijama, pogotovo u ranim fazama.

Vidljiva ruka, SBIR i mitovi

Iz navedenog je vidljivo da uloga države nije bila oduzimanje prostora (crowding out) privatnim akterima, kako se to najčešće u mainstream ekonomskom diskursu postavlja, već se radilo o vizionarskom poduzimanju visokih rizika koji su doprinosili velikim skokovima u razvoju novih tehnologija, znanstvenim uvidima, te stvaranju mnogobrojnih novih tržišta. Poduzetništvo se često definira kao poduzimanje rizika i prihvaćanje nesigurnosti. Upravo su rizik i nesigurnost, pogotovo u farmaceutskom sektoru i prirodnim znanostima, obilježja bazičnih istraživanja. Njihova pojava u potrošačkim proizvodima je iznimno nesigurna, a i kada se desi, proces primjene bazičnih istraživanja u nekim sektorima, poput farmaceutske industrije, nerijetko traje više od desetljeća. Državna je ruka, piše Mazzucato, vrlo vidljiva, ali njeno funkcioniranje obavija niz mitova čija je funkcija ideološko privilegiranje privatnog naspram javnog. Tako se fondovi privatnog rizičnog kapitala (venture capital) čija je uloga u američkoj ekonomiji bitna za razvoj određenog vrsta novih tvrtki, glorificiraju kao superiorni i univerzalno poželjni model. Mnoga istraživanja ipak pokazuju da je usmjerenost takvih fondova na relativno kratkoročne investicije (povrat ulaganja u razdoblju od 3 do 5 godina) i nisku tehnološku kompleksnost jako problematična, posebno za sektore poput biotehnologije u kojima su dugoročne investicije nužne za razvoj znanja i proizvoda. Istovremeno, ne samo da je uloga javnih fondova u financiranjima inovacija u malim i novim tvrtkama u javnosti gotovo potpuno nepoznata, već se i u struci o njoj rijetko raspravlja.

Zakon za najznačajniji takav fond, Istraživanja inovacija za male tvrtke (SBIR), izglasan je 1982. za vrijeme predsjednika Reagana, podržan od obje političke strane nakon nekoliko godina istraživanja nedostatka financija za inovacije u malim tvrtkama (manje od 500 zaposlenih). Zakonom je propisano da sve velike postojeće državne agencije moraju za novu svrhu namijeniti mali dio svog budžeta. Na taj način su se pokrile potrebe za financiranjem tehnoloških inovacija malih tvrtki u gotovo svim proizvodnim sektorima. Fond godišnje dijeli više od 2 milijarde dolara. Sredstva su u pravilu nepovratna i intelektualno vlasništvo ostaje tvrtkama, dok se primaocima postavljaju minimalni zahtjevi. Ne čudi stoga što su upravo SBIR i njegov  sestrinski javni fond STTR, a ne privatni fondovi rizičnog kapitala, prva postaja poduzetnicima u malim tvrtkama. Osim u kratkom razdoblju eksplozije investicija u internetske tehnologije  1999. i 2000., SBIR u pravilu financira 5 do 7 puta više tehnoloških projekata u ranoj fazi nego privatni rizični kapital (Keller & Block, 2013).

Slika 2: Poduzetnicima i malim tvrtkama prva su postaja javni fondovi (SBIR, STTR) a ne privatni fondovi rizičnog kapitala

Sagledavajući porast cijelih sektora, Mazzucato podsjeća da je kod biotehnologije, nanotehnologije i interneta privatni rizični kapital stigao 15 do 20 godina nakon financiranja najrizičnije faze od strane fondova javnog sektora. Kod nanotehnologije je uloga države bila možda i najnaglašenija: „vlada je izabrala tehnologiju, pokrenula Nacionalnu inicijativu za nanotehnologiju i postala najveći individualni investitor“ (Motoyama, Appelbaum, & Parker, 2011). Nakon razbijanja mitova o državi kao problemu i privatnim fondovima kao rješenju, Mazzucato upozorava da je ključno ne gajiti iluzije o automatski pozitivnoj ulozi javnih fondova u razvoju i inovacijama. Bitno je proučavati specifičnosti američkog načina korištenja poluga države, kombinaciju centraliziranog zakonodavstva i analiziranja s kojim se uočila potreba za ovakvim javnim fondovima s dosta decentraliziranim sistemom mreže institucija koje takve odluke provode. Europa, primjerice, dugi niz godina pokušava oponašati američke rezultate, no za sada bez puno uspjeha.

Oponašanje SAD-a i potrebne promjene

Uvod novog izdanja Poduzetničke države Mazzucato otvara s uvidom iz perspektive zemalja koje bi htjele emulirati uspjehe američke ekonomije. Autorica upozorava da je SAD, propovjednik male države i doktrine slobodnih tržišta desetljećima upravljao ogromnim javnim investicijskim programima u tehnologiju i inovacije. U tome leže temelji njihovog uspjeha. Mazzucatina poruka je kratka i jasna: „Ako ostatak svijeta želi oponašati model SAD-a, trebali bi raditi ono što su Sjedinjene Države zaista radile, a ne ono što su govorile da rade: manje, a ne više države“ (Mazzucato, 2015b, str. 1).

U tom se savjetu zrcali najslabija karika Mazzucatinog rada. Razvoj SAD-a i drugih zemalja kod kojih nailazimo na uspješnu poduzetničku državu obilježava veliki broj strukturalno važnih elemenata, poput njihove vojne uloge u svijetu, vanjske politike, trgovinskih sporazuma, monetarne politike, međunarodne uloge vlastite valute i razvojne dinamike drugih država. Mada je u Mazzucatinom radu implicitno jasno da ekonomski razvoj ovisi o puno neekonomskih parametara, mnogi od njih su potpuno zanemareni ili potisnuti na margine argumentacije. Bez sagledavanja tih elementa i dinamike njihovog povijesnog razvoja slika razvoja SAD-a je nepotpuna, a ideja emulacije samo djelomično uvjerljiva.

Unatoč tome Mazzucatin doprinos, pogotovo način na koji postojeće radove spaja u uvjerljiv narativ, važan je korak prema razumijevanju funkcioniranja stvarno postojećih kapitalističkih ekonomija. Nižući studije i argumente, autorica pokazuje kako je slika uloge države u razvoju bogatih zemalja koju nam mainstream mediji i teorije pružaju empirijski i analitički pogrešna, te temeljena na ideološkim postavkama s materijalnim motivima. Mazzucato upozorava da prihvaćanjem slike države kao nepouzdanog i lijenog administrativnog aparata koji u najboljem slučaju osigurava samo obrazovanu radnu snagu i postavlja ravnopravna pravila tržišne igre dolazimo do velikog problema. Uloga države u stvaranju novog bogatstva se tada čini puno manjom, te se ostavlja prostor da se privatni sektor i njegova sredstva vide kao jedini stvaraoci novih vrijednosti (2015b, str. 3–4). Takvim se diskursom opravdava izvlačenje vrijednosti iz tvrtki disproporcionalno doprinosu privatnih aktera.  Koristeći se tim uvidom, Mazzucato i suradnici otvaraju niz pitanja. S obzirom da država i javni sektor desetljećima socijaliziraju rizike ulažući u razvoj tehnologija na kojima se danas temelje uspjesi najbogatijih korporacija, postojeći balans raspodjele profita je neprimjeren (Lazonick, Mazzucato, & Tulum, 2013). Porozni porezni sistem i porezne stope koje su se, slijedeći fiktivnu logiku minimalne države, smanjivale desetljećima također ukazuju na potrebu da se raspravlja o drugačijoj socijalizaciji dobiti. Otvara se i pitanje stvaranja novih zakona i politika primjerenih stvarno postojećim razvojnim procesima, vođenih razumijevanjem uloge države i javnog sektora u stvaranju tržišta i novih generacija proizvoda (Mazzucato, 2015a).

Toni Prug doktorirao je ekonomiju na Queen Mary, University of London

Literatura

Keller, M. R., & Block, F. (2013). Explaining the transformation in the US innovation system: the impact of a small government program. Socio-Economic Review, 11(4), 629–656. https://doi.org/10.1093/ser/mws021

Lazonick, W., Mazzucato, M., & Tulum, Ö. (2013). Apple’s changing business model: What should the world’s richest company do with all those profits? Accounting Forum, 37(4), 249–267. https://doi.org/10.1016/j.accfor.2013.07.002

Lazonick, W., & Tulum, Ö. (2011). US biopharmaceutical finance and the sustainability of the biotech business model. Research Policy, 40(9), 1170–1187. https://doi.org/10.1016/j.respol.2011.05.021

Lindert, P. H. (2004). Growing Public: Volume 1, The Story: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century (2. izd.). Cambridge University Press.

Mazzucato, M. (2013). The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Myths in Risk and Innovation. Anthem Press.

Mazzucato, M. (2015a). Building the Entrepreneurial State: A New Framework for Envisioning and Evaluating a Mission-Oriented Public Sector (Working Paper No. 824). Rochester, NY: Levy Economics Institute of Bard College. Preuzeto od https://papers.ssrn.com/abstract=2544707

Mazzucato, M. (2015b). The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths (Revised ed. edition). New York: PublicAffairs.

Motoyama, Y., Appelbaum, R., & Parker, R. (2011). The National Nanotechnology Initiative: Federal support for science and technology, or hidden industrial policy? Technology in Society, 33(1–2), 109–118. https://doi.org/10.1016/j.techsoc.2011.03.010

National Science Foundation. (2008). Science and Engineering Indicators 2008 (Indicators). National Science Foundation, National Center for Science and Engineering Statistics, USA. Preuzeto od https://nsf.gov/statistics/seind/

OSTP. (2006). American Competitiveness Initiative: Leading the World in Innovation (str. 23). Domestic Policy Council, Office of Science and Technology Policy. Preuzeto od http://www.uvm.edu/EPSCoR/pdfFiles/American_Competitiveness_Initiative.pdf

Roland, A., & Shiman, P. (2002). Strategic Computing: DARPA and the Quest for Machine Intelligence 1983-1993. Cambridge, Mass: MIT Press.