PRAVO
Božo Kovačević o Ustavu RH (3). Ustavni sud stavio je kanonsko pravo iznad sekularnog
Božo Kovačević / 1. listopada 2025. / Članci Rasprave / čita se 27 minuta
Božo Kovačević / 1. listopada 2025. / Članci Rasprave / čita se 27 minuta
Ako Ustavni sud nije pozvan ocjenjivati usklađenost međunarodnih ugovora s Ustavom, to ne znači da nije pozvan ocjenjivati ustavnost pojedinih akata izvršne vlasti donesenih na osnovi tih ugovora, piše Božo Kovačević u trećem nastavku svojih osvrta na Ustav i Ustavni sud RH. Moderni sekularni Ustav i njegovo dosljedno provođenje trebali bi biti prepreka crkvenim nastojanjima vraćanja društvenih, političkih i ekonomskih odnosa u srednji vijek.
Nakon što je Vlada RH 14. prosinca 2023. s Hrvatskom biskupskom konferencijom potpisala Sporazum o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj i nakon što se Ustavni sud proglasio nenadležnim za ocjenjivanje usklađenosti tog dokumenta s Ustavom RH, uslijedilo je pozivanje podnositelja ustavnih tužbi na taj Sporazum motivirano činjenicom da sudovi ne postupaju u skladu s odredbama toga dokumenta. Njihova logika je jasna: ako Ustavni sud nije utvrdio da je protuustavan, onda je ustavan pa ga treba primjenjivati. Naime, 16. siječnja 2024. godine – dakle, mjesec dana nakon što su Vlada i HBK potpisale taj sporazum – Dubrovačka biskupija podnijela je dva identična podneska u vezi s dvije ustavne tužbe protiv presuda nadležnih sudova kojima se odbijaju zahtjevi za povrat crkvene imovine.
Sudovi su utvrdili da Dubrovačka biskupija nije podnijela dokaze o pravnom sljedništvu pravnih osoba Katoličke crkve, koji bi bili u skladu sa zakonima Republike Hrvatske. U oba podneska podnositeljica navodi „da su zaključci sudova i tijela državne uprave u izravnoj suprotnosti s odredbama Sporazuma kojim se razrađuje pravilno i cjelovito razumijevanje Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima.“ (U-III-5195-2021) Podnositeljica očito smatra da odluke sudova i tijela državne uprave trebaju biti usklađene i s odredbama tog Sporazuma, odnosno da je to „pravni izvor s učincima općeg akta“ kako je izrijekom napisano u tom dokumentu.
Moje je laičko mišljenje da Ustavni sud uopće nije trebao razmatrati podneske koji se pozivaju na navedeni Sporazum jer su konačne presude donesene davno prije nego što je Sporazum potpisan. Prva od ustavnih tužbi podnesena je 28. rujna 2021., a druga 15. travnja 2022. godine, dok je Sporazum potpisan 14. prosinca 2023. Čak da je Sporazum obvezujući (na što upućuje odluka Ustavnog suda da ga ne proglasi ništetnim), sud koji je presude donio prije njegova potpisivanja nije mogao biti obvezan njegovim odredbama. Ne znamo zašto su Ustavnom sudu za donošenje odluke o tim predmetima 15. travnja 2025. godine bile potrebne tri i pol, odnosno tri godine. Isto tako ne znamo je li baš pozivanje na Sporazum u tim podnescima bio razlog za ubrzani rad na donošenju odluka. Ali jasno je da se Ustavni sud nije proslavio svojim rješenjem i odlukama u vezi sa Sporazumom o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj.
Ako je već smatrao da taj dokument nije i ne može biti pravni izvor s učincima općeg akta, Ustavni sud je potpisnicama tog Sporazuma trebao naložiti da iz njega izbace odredbe koje, kako vidimo, pravne subjekte u Republici Hrvatskoj dovode u zabludu jer ih oni uzimaju u obzir i pozivaju se na njih u postupcima pred hrvatskim sudovima, pa i pred Ustavnim sudom. Vlada na osnovi svojih ustavnih ovlasti može donositi dokumente s učincima općeg akta, ali nema pravo te učinke pripisivati dokumentima koji takve učinke nemaju ili ih ne bi smjeli imati i ne bi smjela ugovorom obvezivati sudove da postupaju suprotno Ustavu i zakonima. Ako su Vlada i Hrvatska biskupska konferencija potpisale dokument u kojem je izrijekom napisano da on ima učinke općeg akta, onda je jasno da su upravo to i htjele i da su se međusobno obvezale da će ga tako tretirati i da će od svih kojih se tiče ubuduće očekivati da ga tako tretiraju. Provedba odredaba tog dokumenta tiče se sudova i upravnih tijela Republike Hrvatske dok bi posljedice njezine primjene mogli osjetiti mnogi građani, a ni moguće posljedice za državni proračun nisu zanemarive. Naime, tim Sporazumom određuje se kako moraju postupati javnopravna tijela Republike Hrvatske. Premda nije eksplicitno navedeno na koja se javnopravna tijela odnosi, iz konteksta je jasno da je riječ i o sudovima. Članak 7. detaljno propisuje kako se trebaju ponašati javnopravna tijela Republike Hrvatske:
(1) Kada se u bilo kakvom postupanju javnopravnog tijela Republike Hrvatske u odnosu na pojedinu pravnu osobu Katoličke Crkve pojavi pitanje u vezi s njezinim osnivanjem, kontinuitetom postojanja, pravnim sljedništvom, bilo kojim statusnim pitanjem, nadležnostima, aktivnostima, područjem djelovanja, ovlaštenjima za zastupanje ili korištenjem crkvene imovine, javnopravno tijelo Republike Hrvatske bez odgode će se obratiti mjesnome ordinariju prema mjestu sjedišta te pravne osobe.
(2) Ako je mjesni ordinarij iz stavka 1. ovoga članka nadležan za tu pravnu osobu, dostavit će javnopravnome tijelu Republike Hrvatske potrebne isprave ili podatke. Ako mjesni ordinarij nije nadležan za tu pravnu osobu, uputit će javnopravno tijelo na mjerodavnu crkvenu vlast kojoj se treba obratiti radi pribavljanja potrebnih podataka ili isprava.
(3) Javnopravno tijelo u svojem će postupanju priznati i voditi se podatcima ili ispravama koje o pravnoj osobi Katoličke Crkve primi kako je opisano u prethodnom stavku.
(4) Pravne osobe Katoličke Crkve mogu i same dostavljati javnopravnim tijelima Republike Hrvatske podatke i isprave pribavljene od mjerodavne crkvene vlasti na način opisan u prethodnim stavcima ovoga članka. Javnopravna tijela Republike Hrvatske s tako pribavljenim podatcima i ispravama postupat će kao da ih je samo pribavilo na način opisan u prethodnim stavcima ovoga članka, ali je, ako ocijeni da je to potrebno, ovlašteno s mjerodavnom crkvenom vlašću provjeriti njihovu vjerodostojnost. (Sporazum 2023)
Da ne bi bilo zabune u pogledu toga što i kako javnopravna tijela Republike Hrvatske moraju činiti, u članku 8. navedenog Sporazuma dodatno su utvrđene obveze tih tijela u pogledu potvrda koje Crkva izdaje ne osnovi kanonskog prava:
(4) Potvrda je neoboriv dokaz te utvrđenje o pravnome sljedništvu crkvene pravne osobe.
(5) Potvrda je akt prema kanonskom pravu čiji sadržaj, učinke i status Republika Hrvatska u cijelosti priznaje u vlastitu poretku.
(6) Republika Hrvatska, državna i javnopravna tijela vezani su potvrdom.
Vlada je potpisom na tom Sporazumu preuzela obvezu njegove provedbe putem javnopravnih tijela Republike Hrvatske. Ako je crkvena potvrda neoboriv dokaz za sud i ako su sva javnopravna tijela vezana i obvezana tom potvrdom, kako piše u tom dokumentu, što to znači nego da sudovi i druge javnopravne osobe moraju prihvaćati crkvene potvrde kao dokumente koje su izdala sama ta tijela i postupati u skladu s tim. No, Ustavni sud ne vjeruje onome što u ovom dokumentu piše (za razliku od apriornog povjerenja u bilo što što bi moglo biti napisano u bilo kojem dokumentu koji izdaje Crkva) pa izvodi svoju kreativnu interpretaciju.
Naime, Ustavni sud „ne nalazi da bi odredbe osporenog Sporazuma na bilo koji način obvezivale sudove, druga javnopravna tijela odnosno protustranke u postupcima u koje je kao stranka uključena Katolička Crkva odnosno neka od crkvenih pravnih osoba koju je Katolička Crkva unutar sebe nominirala.“ (U-II-491-2024) Sporazum izrijekom kaže da potvrdu koju sama sebi izdaje stranka u postupku javnopravna tijela moraju priznati kao pravovaljanu, a Ustavni sud ne konstatira da je to suprotno Ustavu i zakonima Republike Hrvatske, nego potpuno proizvoljno tvrdi da u Sporazumu ne piše ono što svatko ondje može pročitati. Ako pravni sljednik bilo koje crkvene pravne osobe može biti samo druga crkvena pravna osoba, a ne niti jedna druga pravna ili fizička osoba – kako to tvrdi Crkva – to, između ostalog, znači da vlasnik imovine ikad oduzete bilo kojoj crkvenoj pravnoj osobi na osnovi bilo kojeg zakona bilo koje sekularne države u čijem je sastavu Hrvatska ikad bila ne može biti, recimo, građanin koji je uredno od države kupio stan koji je svojedobno pripadao Crkvi. Upravo tako Dubrovačka biskupija razumije Sporazum na koji se poziva u jednoj ustavnoj tužbi spomenutoj na početku ovoga članka. Biskupija, naime, traži da joj se vrati stan koji je nekad pripadao Društvu sv. Vinka Paulskog Stanak sv. Vlaha.
Ustavni sud tvrdi da sporni Sporazum ni Vladu ni ijedno drugo javnopravno tijelo ili fizičku osobu ne obvezuju ni na što drugo osim na prihvaćanje jedne crkvene pravne osobe kao sljednika druge, danas nepostojeće crkvene pravne osobe. Čak i kad bi doista bilo tako, već to bi impliciralo neravnopravnost stranaka u postupku jer javnopravna tijela moraju a priori vjerovati jednoj od tih stranaka. No, priznavanjem pravnog sljedništva priznaje se da je danas postojeća crkvena pravna osoba od danas nepostojeće crkvene pravne osobe naslijedila i svu imovinu koju je posjedovala ta danas nepostojeća crkvena osoba. To je prava intencija Sporazuma, tako ga razumije Crkva i, budući da za taj dokument nije utvrđeno da je protuustavan, ona inzistira na njegovoj primjeni.
U prethodnom članku objavljenom na portalu Ideje ukazao sam na još jednu nejasnoću u vezi sa Sporazumom o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj. Po sadržaju i intenciji to je aneks Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima. Na taj zaključak navodi odredba članka 1. Sporazuma koja kaže da se on „nadovezuje na Ugovor između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima“. U samom Sporazumu nije određeno pravno značenje riječi nadovezuje, ali uobičajeno značenje te riječi je produženje nečega nečim, dopuna nečega nečim. Zapravo, riječ je o aneksu, izmjeni i dopuni prethodno sklopljenog i ratificiranog međunarodnog ugovora. Aneksi međunarodnih ugovora donose se po istoj proceduri kao i ti ugovori. Ugovor između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima ratificirao je Sabor u skladu s odredbom članka 133. stavka 1. Ustava. Prema tome, Vlada je navedeni Sporazum morala uputiti Saboru na ratifikaciju. Ustavni sud, koji nije ovlašten ocjenjivati usklađenost međunarodnih ugovora s Ustavom, morao je utvrditi da Vlada i Sabor nisu poštivali Ustavom propisanu proceduru za donošenje međunarodnih ugovora i na toj osnovi navedeni Sporazum proglasiti neustavnim.
Međunarodne ugovore sklapaju subjekti međunarodnih odnosa. Četiri ugovora, među kojima je i Ugovor između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima, sklopili su Republika Hrvatska i Sveta Stolica. Da bi aneks bilo kojeg od tih dokumenata bio pravovaljan, osim provedbe procedure njegove ratifikacije u Saboru trebalo je utvrditi je li Hrvatska biskupska konferencija – koja nije subjekt međunarodnih odnosa – od Svete Stolice dobila ovlast da u njezino ime s Vladom Republike Hrvatske potpisuje aneks prethodno sklopljenog međunarodnog ugovora. Ustavni sud propustio je utvrditi postojanje ili nepostojanje te važne pretpostavke za pravnu valjanost toga posla. Iskoristivši svoju nenadležnost za bavljenje sadržajem međunarodnih ugovora, Ustavni sud je izbjegao baviti se onim za što je nadležan, to jest utvrđivanjem ustavnosti procedure njihova donošenja. Svjesno ili ne, Ustavni sud je – odbijanjem da utvrdi ustavnost ili neustavnost procedure donošenja dokumenta koji svojim sadržajem i namjerom njegovih potpisnika predstavlja aneks međunarodnog ugovora – omogućio da Vlada prethodno sklopljene i ratificirane međunarodne ugovore ubuduće, ne poštujući Ustavom propisanu proceduru njihova donošenja, proizvoljno mijenja sporazumijevajući se s organizacijama koje nisu stranke tih ugovora i nisu subjekti međunarodnih odnosa.
Dakle, u slučaju da je riječ o dokumentu s učincima općeg akta, Ustavni sud ga je trebao proglasiti neustavnim. U slučaju da je riječ o aneksu međunarodnog ugovora, Ustavni sud je proceduru njegova donošenja trebao proglasiti neustavnom. Proglasivši se nenadležnim za ocjenjivanje usklađenosti tog dokumenta s Ustavom Ustavni sud je dopustio njegovu primjenu premda je utvrdio da ništa što je u tom dokumentu propisano kao obveza svih javnopravnih osoba u Republici Hrvatskoj nikoga ni na što ne obvezuje. Tako je Sporazum o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj istodobno ocijenjen i neocijenjen, ustavan i neustavan, obvezatan i neobvezatan, provediv i neprovediv. Potvrdu ove laičke ocjene navedene odluke Ustavnog suda nalazimo i u izdvojenom mišljenju troje sutkinja i sudaca Ustavnog suda – Andreja Abramovića, Lovorke Kušan i Gorana Selanca – koji su ukazali na to da je Vlada „ciljala ograničiti ustavne ovlasti sudbene vlasti i to uz sporazumno sudjelovanje vjerske organizacije kojoj takvo ograničenje osigurava poseban privilegirani status u sudskim postupcima pred sudovima“ i koji se, kao i potpisnik ovog članka, pitaju zašto Ustavni sud nije sporni Sporazum proglasio ništetnim:
„Također nam ostaje nejasno zbog čega Ustavni sud u svojoj odluci koja uživa podršku (kvalificirane) većine nije pružio objašnjenje kako je moguće da sporni sporazum koji predstavlja akt Vlade, a čije odredbe su, prema priznanju same većine, toliko ustavno problematične da je njegove odredbe morala označiti kao neprimjenjive i neobvezujuće za sva sudska i upravna tijela osim same Vlade, nije ništetan, to jest, nepostojeći.“ (U-II-491-2024)
Tih troje sutkinja i sudaca iznijeli su dodatne argumente kojima obrazlažu nužnost proglašenja spornog Sporazuma ništetnim. Istaknuli su, kao i pisac ovih redaka, da su Vlada i HBK navedenim Sporazumom, zapravo, promijenili sadržaj prethodno sklopljenog međunarodnog ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske, a da za to Vlada nema ovlasti, odnosno, da je bilo potrebno u Saboru provesti ratifikaciju tog aneksa. Sutkinje i suci su ustvrdili još i to da ni Zakon o Vladi Republike Hrvatske ni Zakon o pravnom položaju vjerskih zajednica Vladi ne daje ovlasti koje si je ona prisvojila potpisujući navedeni Sporazum kojim sve javnopravne subjekte obvezuje na protuustavno i protuzakonito ponašanje. Isto tako su konstatirali da nijednim od četiri ugovora između Republike Hrvatske i Svete Stolice, koje je Sabor ratificirao, Vladi nije dana takva ovlast. Baš kao i autor ovoga članka koji je laik u ustavnopravnim pitanjima i troje sutkinja i sudaca Ustavnog suda zaključili su:
„Ako je Republika Hrvatska smatrala potrebnim urediti određene imovinskopravne odnose svojih građana na način da u potpunosti oduzme pravni učinak kompletnoj skupini pravnih propisa koji su u nekom trenutku bili na snazi i proizvodili konkretne pravne učinke po te građane (ili imovinske interese same Republike Hrvatske) onda je na takav dalekosežan potez eventualno ovlašten isključivo Hrvatski sabor sukladno ovlastima iz članka 80. Ustava.“
Komentirajući način rezoniranja svojih kolegica i kolega koji su većinskim opredjeljivanjem za odluku o nenadležnosti proizveli nered u pravnom sustavu, oni konstatiraju proturječnost te odluke koja Sporazum čini ustavnopravno istodobno važećim i nevažećim:
„Ova kontradiktornost odražava se i u činjenici da se izrekom svoje odluke Ustavni sud proglasio nenadležnim za ocjenu ustavnosti spornog akta da bi kroz njeno obrazloženje ipak ušao u ocjenu ustavnosti njegovih odredaba kako bi skrojio doseg njihovih pravno obvezujućih učinaka. Većina se morala upustiti u takvu “akrobaciju” isključivo stoga jer je protuustavnost odredba spornog “sporazuma” očigledna. Drugim riječima, one su same dokaz da je Vlada postupila suprotno svojim ustavnim ovlastima. No, ako je protuustavnost tako očigledna tada je jedina mogućnost koju je Ustavni sud imao na raspolaganju da utvrdi ništetnost spornog akta odnosno utvrdi da takvo postupanje Vlade predstavlja povredu Ustava.“
Drugim riječima, zaključili su da je Ustavni sud i u ovom slučaju svjesno odbio činiti ono što mu je jedna od glavnih svrha postojanja: provesti ustavnopravni nadzor postupanja jedine prave i bitne vlasti, izvršne vlasti, odnosno, Vlade Republike Hrvatske. Slijedeći logiku lojalnosti izvršnoj vlasti, a ne odredbe Ustava i zakona RH, pa ni zdravorazumsko rezoniranje laika koji uočavaju ustavnopravne probleme i predviđaju moguće posljedice nepostupanja ili neodgovarajućeg postupanja Ustavnog suda, sutkinje i suci koji čine većinu u Ustavnom sudu donijeli su odluku kojom je pravovaljanim proglašen dokument čije su sve odredbe suprotne Ustavu i zakonima RH kao što je bio neustavan i način njegovog donošenja. Da su postupali u skladu s Ustavom i zakonima RH, odnosno u skladu s prisegom koju su potpisali, ne bi donijeli odluku koja je omogućila Dubrovačkoj biskupiji da se pozove na Sporazum o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj.
Uzgred, nisam primijetio da je itko ukazao na još jednu nelogičnost. Ako se sljedništvo pravnih osoba Katoličke crkve utvrđuje samo u skladu s odredbama kanonskog prava, zašto je u naslovu dokumenta bilo potrebno naglasiti da se on odnosi samo na Republiku Hrvatsku? Kanonsko bi se pravo trebalo jednako primjenjivati u svim državama. Odabir takvog naslova upućuje na zaključak da se u drugim državama s kojima je Katolička Crkva, odnosno Sveta Stolica, sklopila međunarodne ugovore kanonsko pravo provodi drukčije nego u Hrvatskoj. Eto izazova za pravne stručnjake koji bi trebali utvrditi sličnosti i razlike u ugovorima koje je Sveta Stolica potpisala s Republikom Hrvatskom, s jedne strane, i s drugim državama, s druge. Isto tako trebali bi utvrditi postoji li i u jednoj od tih država primjer da je vlada postupila u tako očitoj suprotnosti s odredbama ustava svoje države dopuštajući ukidanje vlastitog ustavnopravnog poretka u interesu provedbe odredaba kanonskog prava ili da se bilo koji ustavni sud proglasio nenadležnim u slučaju da je odlučivao o takvom aktu. To je zadaća čije izvršavanje nadilazi moje laičke kapacitete, ali se – s obzirom na probleme koji proistječu iz takvog postupanja Ustavnog suda Republike Hrvatske – logički nameće.
Da je većina sutkinja i sudaca Ustavnog suda uvažila argumente svojih kolegica i kolega koji su tom zgodom ostali u manjini, ne bi se dogodio idući ustavnopravni apsurd kojemu svjedočimo. U podnescima koje je Dubrovačka biskupija uputila Ustavnom sudu pozvala se upravo na Sporazum o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj. Ne odlučivši da je taj dokument protivan Ustavu i ne proglasivši ga ništetnim, Ustavni ga je sud priznao kao pravovaljani dokument čije odredbe barem stranke potpisnice (a Vlada Republike Hrvatske se protuustavno obvezala da će ga provoditi sve javnopravne osobe u Republici Hrvatskoj) moraju poštivati. Dubrovačka biskupija utvrdila je da javnopravne osobe u Republici Hrvatskoj, u ovom slučaju Visoki upravni sud, ne provode odredbe tog Sporazuma koji je prema odluci Ustavnog suda pravovaljan jer nije utvrđeno da je suprotan Ustavu. Ustavni sud je u vezi s objema ustavnim tužbama i podnescima u vezi s tim tužbama donio odluke o odbijanju ustavne tužbe.
Ovaj put većina sutkinja i sudaca konstatirala je da su sudovi postupali u skladu s Ustavom i zakonom kad su potvrde o pravnom sljedništvu pravnih osoba Katoličke crkve, koje je izdala Dubrovačka biskupija, odbacili kao nevjerodostojne dokaze s obzirom na odredbe Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine. Sudovi su konstatirali da te potvrde ne dokazuju da je Caritas Biskupije Dubrovačke, osnovan 1990. godine, pravni sljednik Društva Sv. Vinka Paulskog Stanak sv. Vlaha koje je prestalo postojati nakon što mu je 1958. godine oduzeta imovina. Sudu nisu predočeni dokumenti o likvidaciji toga društva na osnovi kojih bi se moglo zaključiti koja pravna osoba je njegov sljednik. Sud je, postupajući u skladu s Ustavom i zakonima Republike Hrvatske, ustvrdio „da potvrde Biskupije ne mogu biti dokaz o postojanju pravnog sljedništva i kontinuiteta s obzirom da potvrdu nije izdalo nadležno državno tijelo, već osoba koja tvrdi da je pravni sljednik tog društva“. (U-III-5195-2021)
Dakako, o toj odluci od 15. travnja 2025. godine ne bismo raspravljali da ne postoji rješenja Ustavnog suda od 8. listopada 2024. godine. Upravo je to rješenje bilo osnova za naknadne podneske Dubrovačke biskupije. Ti sudski postupci zaključeni su prije potpisivanja Sporazuma i prije donošenja navedenog rješenja pa se vjerojatno zbog toga Ustavni sud nije pozvao na Sporazum. Nije bilo sporno da su postupci provedeni u potpunoj suglasnosti s odredbama Ustava i relevantnih zakona. Zanimljivo je da se Sporazum ne spominje ni u izdvojenim mišljenjima trojica sudaca, ali se spominju ugovori sklopljeni između Republike Hrvatske i Svete Stolice.
U podupirućem izdvojenom mišljenju Miroslav Šeparović i Frane Staničić, zapravo, iznose argumentaciju u korist prihvaćanja Sporazuma o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj, ali taj dokument izrijekom ne spominju. Oni ne osporavaju ustavnu i zakonsku utemeljenost presuda kojima se Dubrovačkoj biskupiji odbija zatraženi povrat nekretnina zbog toga što za utvrđivanje pravnog sljedništva crkvenih pravnih osoba nisu podneseni dokumenti koji bi bili usklađeni s hrvatskim zakonima. Ali, upozoravaju Šeparović i Staničić, premda je ustavno, to je ipak neprihvatljivo jer Ugovor o pravnim pitanjima između Svete Stolica i Republike Hrvatske određuje da je Crkva autonomna u pogledu uređivanja svog unutarnjeg ustroja. Ako javnopravna tijela Republike Hrvatske utvrđuju pravno sljedništvo crkvenih osoba na osnovi zakona Republike Hrvatske, onda narušavaju članak 41. stavak 2. Ustava koji određuje:
Vjerske zajednice slobodne su, u skladu sa zakonom, javno obavljati vjerske obrede, osnivati škole, učilišta, druge zavode, socijalne i dobrotvorne ustanove te upravljati njima, a u svojoj djelatnosti uživaju zaštitu i pomoć države.
U tom stavku, kako vidimo, ne piše da vjerske zajednice svoju djelatnost mogu obavljati neovisno o zakonu ili suprotno zakonu, nego u skladu sa zakonom. Zbog toga ne vidim zašto bi primjena hrvatskih zakona od strane javnopravnih tijela prilikom utvrđivanja sljedništva pravnih osoba bilo koje vjerske zajednice bilo protuustavno. Protuustavna bi bila selektivnost u postupanju javnopravnih tijela koja bi se provodila tako da se u slučaju utvrđivanja pravnog sljedništva nekih vjerskih zajednica primjenjuju zakoni Republike Hrvatske, a prema drugima da se ne primjenjuju. A Šeparović i Stančić upravo zagovaraju takvu selektivnost. Ugovor o pravnim pitanjima između Svete Stolice i Republike Hrvatske je međunarodni ugovor koji je činom ratifikacije u Saboru postao dio pravnog poretka Republike Hrvatske pa je, prema odredbi članka 134. Ustava, po pravnoj snazi iznad zakona. Stoga se, kad je u pitanju utvrđivanje sljedništva pravnih osoba Katoličke crkve radi ostvarivanja prava na povrat ili na naknadu za oduzetu imovinu, treba izravno primjenjivati Ugovor o pravnim pitanjima između Svete Stolice i Republike Hrvatske, a ne Zakon o naknadi ako nije usklađen s Ugovorom. A ako upravno tijelo ili sud posumnja u vjerodostojnost isprave koju je izdalo nadležno crkveno tijelo ili pak ako posumnja u nadležnost toga crkvenoga tijela, onda se procedura provjere vjerodostojnosti i nadležnosti ima provoditi prema odredbama kanonskog prava, tvrde Šeparović i Staničić. Oni, dakle, misle da „hrvatska javnopravna tijela i sudovi imaju pravo preispitati, ali prema normama kanonskog prava, je li nominirana pravna osoba Katoličke Crkve ujedno i stvarni pravni slijednik prestale pravne osobe Katoličke Crkve.“ (U-III-2374-2022) Baš me zanima što bi se dogodilo ako bi neka crkvena instancija u istom predmetu utvrđivanja sljedništva pravnih osoba Katoličke crkve donijela odluku suprotnu odluci hrvatskoga suda ili nekog upravnog tijela. Koja bi se odluka provela: ona sekularnog javnopravnog tijela ili crkvenog suda? Ne bi li upravo inzistiranje na tome da hrvatski sekularni sudovi donose presude na osnovi odredaba kanonskoga prava predstavljalo kršenje ustavnih odredbi o neovisnosti i razdvojenosti crkve i države?
Od njih dvojice radikalniji je sudac Miroslav Šumanović. Taj je sudac i u vezi s obrazloženjem rješenja kojim se Ustavni sud proglasio nenadležnim za ocjenjivanje ustavnosti Sporazuma iznio izdvojeno mišljenje. On, dakako, smatra da pravnu narav tog Sporazuma ne čini ono što u njemu piše, odnosno tvrdnja i očita namjera potpisnika da to bude pravni izvor s učincima općeg akta, ali ne obrazlaže što ga tako očito čini aktom kontraktualne ili druge nenormativne naravi. On načelno dopušta da bi u slučaju da oni koji taj dokument smatraju takvim kakvim ga potpisnici deklariraju mogli provesti ocjenu njegove ustavnosti samo primjenom članka 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu prema kojemu Ustavni sud može izvijestiti Sabor o uočenoj pojavi neustavnog ponašanja. No, i to je za njega samo puka hipotetična situacija jer, on tvrdi da se taj Sporazum može ocjenjivati samo s obzirom na to je li ili nije usklađen s Ugovorom o pravnim pitanjima između Svete Stolice i Republike Hrvatske, kao dokumentom nadzakonskog karaktera, a ne sa zakonima Republike Hrvatske. Razmišljajući na taj način, on zaključuje:
„Budući da je riječ o nadzakonskoj pravnoj snazi predmetnog međunarodnog ugovora, to i Katolička Crkva u Republici Hrvatskoj uživa nadzakonski pravni status. To konkretno znači da se na njezin položaj, i u pogledu formaliziranih postupaka pred sudbenim i javnopravnim tijelima, primjenjuje hrvatsko zakonodavstvo isključivo u pogledu onih pitanja koja nisu uređena međunarodnim ugovorima sa Svetom Stolicom.“ (U-II-491-2024)
To bi se moglo reći i ovako: hrvatsko se zakonodavstvo u odnosu na Katoličku crkvu ne primjenjuje samo ukoliko se u vezi s pitanjima koja su uređena međunarodnim ugovorima sa Svetom Stolicom njegove odredbe razlikuju od odredaba tih ugovora, a u svemu ostalom se primjenjuje. No, sudac Šumanović smatra da, zapravo, nema ničeg što bi hrvatsko zakonodavstvo moglo regulirati, a da to nije povezano s navedenim ugovorima i s kanonskim pravom. Za razliku od Šeparovića i Staničića koji misle da bi hrvatski sudovi trebali presuđivati o unutrašnjim odnosima unutar Crkve primjenjujući kanonsko pravo, Šumanović smatra da hrvatski sudovi u sporovima u kojima je Crkva jedna od stranaka uopće ne bi trebali primjenjivati hrvatske zakone, nego samo odredbe kanonskog prava.
Dosljedan u svom pravnom shvaćanju sudac Šumanović je glasao protiv odluke o odbacivanju ustavne tužbe Dubrovačke biskupije. Budući da su ugovori sa Svetom Stolicom nadređeni pojedinim zakonima, to se na pitanja uređena tim ugovorima ne primjenjuju zakoni koji se primjenjuju prema drugim pravnim osobama, nego izravno odredbe tih ugovora. Imovinu je trebalo vratiti neovisno o tome što Crkva nije ispunila uvjete propisane Zakonom o naknadi štete. U tom pogledu on je kategoričan:
„Pravo na povrat oduzete imovine je Katoličkoj crkvi priznato i zajamčeno Ugovorom nadzakonske pravne snage i ne može biti anulirano nižerangiranim zakonskim odredbama.“ (U-III-5195-2021)
Sudac Šumanović, dakle, smatra da je Ustavni sud presude hrvatskih sudova trebao ocjenjivati samo s obzirom na njihovu usklađenost ili neusklađenost s odredbama relevantnih međunarodnih ugovora, a ne i sa odredbama hrvatskih zakona pa čak ne i sa odredbama Ustava.
Moram priznati da sam iznenađen takvim razmišljanjem suca Ustavnog suda. Ako Ustavni sud nije pozvan ocjenjivati usklađenost međunarodnih ugovora s Ustavom, to ne znači da nije pozvan ocjenjivati ustavnost pojedinih akata izvršne vlasti donesenih na osnovi tih međunarodnih ugovora ili utvrditi da se Vlada, pozivajući se na te ugovore, ponaša protuustavno. Ti akti i ti postupci mogu biti u skladu s odredbama tih ugovora, ali istodobno mogu biti suprotni Ustavu, kao što je slučaj sa spornim Sporazumom o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj. Zadaća je Ustavnog suda detektirati protuustavne zakonske i podzakonske akte kao i protuustavne postupke izvršne vlasti i sankcionirati ih u skladu s odredbama Ustava i Ustavnog zakona o Ustavnom sudu ili na njih upozoriti u skladu sa svojim ovlastima.
Međunarodni ugovori obvezuju, ali obvezuje i Ustav. Nadzakonski karakter međunarodnih ugovora ne podrazumijeva njihov nadustavni karakter. Zbog toga bi bilo uputno u okviru eventualne rasprave o promjeni Ustava razmotriti mogućnost donošenja odredbe prema kojoj Ustavni sud treba Saboru prije ratifikacije određenog međunarodnog ugovora dati mišljenje o tome jesu li odredbe tog ugovora u suprotnosti s Ustavom ili nisu. Ako jesu, predlagatelj bi mogao bi iskazati rezerve u odnosu na pojedine odredbe multilateralnog ugovora ili predložiti da se dodatnim pregovorima postigne takav sadržaj bilateralnog ugovora da on ne bi bio u koliziji s Ustavom. Na taj bi se način smanjili izgledi za ustavnopravnu zbrku kakvu, očito, izazivaju ugovori sa Svetom Stolicom. Ako su pak sklapanje određenog ugovora ili pristup određenoj međunarodnoj organizaciji iznimno važni, Sabor ili drugi Ustavom ovlašteni predlagatelj mogao bi pokrenuti promjenu Ustava radi izbjegavanja budućih ustavnopravnih poteškoća.
Najbolji primjer za to je članstvo Hrvatske u EU. Ustav – suprotno odredbi članka 2. stavka 1. u kojem se tvrdi da je suverenitet nedjeljiv i neprenosiv – detaljno razrađuje načine i uvjete podjele i prenošenja suvereniteta u okviru EU i jasno određuje pravnu osnovu i prijenos ustavnih ovlasti na tijela EU. Člankom 141.c izričito je propisano kako se pravo EU primjenjuje u Hrvatskoj:
Ostvarivanje prava koja proizlaze iz pravne stečevine Europske unije, izjednačeno je s ostvarivanjem prava koja su zajamčena hrvatskim pravnim poretkom.
Pravni akti i odluke koje je Republika Hrvatska prihvatila u institucijama Europske unije primjenjuju se u Republici Hrvatskoj u skladu s pravnom stečevinom Europske unije.
Hrvatski sudovi štite subjektivna prava utemeljena na pravnoj stečevini Europske unije.
Državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravne osobe s javnim ovlastima izravno primjenjuju pravo Europske unije.
Pritom je člankom 135. jasno određeno da Sabor takvu odluku o podjeli suvereniteta i o udruživanju u naddržavnu zajednicu donosi dvotrećinskom većinom ukupnog broja članova uz uvjet da tu odluku prihvati većina građana izašlih na referendum. Ni Sabor ni građani ni na kakvom referendumu nisu odlučili da Republika Hrvatska podijeli suverenitet s Katoličkom crkvom na način na koji je to uređeno s EU niti su prihvatili da se u Hrvatskoj primjenjuje kanonsko, a ne sekularno pravo. Kao i u slučaju svih drugih bilateralnih ugovora, dva subjekta međunarodnog prava – najčešće države – uređuju način rješavanja određenih pitanja od zajedničkog interesa, a da pritom ne suspendiraju svoj ustavnopravni poredak. Svaka od njih unutar svog poretka rješava ta pitanja u skladu s ugovorom koji su sklopile, ali to ne znači da jedna od njih drugoj nameće svoje zakone i primorava je na nepoštivanje vlastitog ustava. Ako potpišemo bilo kakav bilateralni ugovor s Ujedinjenim Kraljevstvom, to ne znači da smo se obvezali voziti automobile lijevom stranom kolnika te uspostaviti kraljevstvo i dvodomni parlament.
I u tom pogledu postoje iznimke, dakako. Primjerice, ugovor o kapitulaciji pri čemu pobjednica poraženoj strani jednostrano nameće obveze. Za razliku od nekih sudaca Ustavnog suda i pravnika na čije se savjete oni oslanjaju, ja ne vidim nikakav razlog za to da se Hrvatska prema Katoličkoj crkvi ponaša kao strana poražena u križarskom ratu. Isto tako ne mislim da četiri ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske daju pravo Katoličkoj crkvi da bude arbitar u svim svjetonazorskim, političkim, obrazovnim, odgojnim, rodnim, radnim, zdravstvenim, znanstvenim, ekonomskim, vlasničkim, obiteljskim i moralnim pitanjima za koja je zainteresirana. Tim ugovorima – prije nego što budu raskinuti jer valjda se ne radi o neraskidivom faustovskom ugovoru s vragom – regulirano je samo ono što u njima piše, a ne sve ono što bi Crkva htjela ostvariti u Hrvatskom društvu i uopće u svijetu, a to je potpuno posrednjovjekovljenje društvenih, političkih i ekonomskih odnosa. Moderni sekularni Ustav i njegovo dosljedno provođenje trebali bi biti prepreka na putu ostvarenja takvih namjera.
Pročišćeni tekst Ustava Republike Hrvatske, Ustavni sud Republike Hrvatske, 15. siječnja 2014.
Sporazum o utvrđivanju sljedništva pravnih osoba Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj (2023), Narodne novine 154/2023,
Tekstovi ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske (1997), Crkva u svijetu, No2 1977
Loading...
5. rujna 2025. / Aktualno
30. rujna 2025. / Članci
27. rujna 2025. / Članci
23. rujna 2025. / Članci
20. rujna 2025. / Rasprave
