Iznenađenje: Milanović je započeo i proveo najsnažniju fiskalnu konsolidaciju i stvorio prostor za porezno rasterećenje

Milan Deskar-Škrbić detaljno analizira rezultate fiskalne politike vlada od Sanadera i Kosor do Plenkovića i objašnjava kako je Milanoviću uspjelo provesti najsnažniju konsolidaciju i omogućiti početak poreznog rasterećenja. Tko je u cijelom tom procesu gubio, a tko se provlačio i s kojom vladom?

• Autor je doktorand na Ekonomskom fakultetu Sveučilišta u Rijeci i istraživač na projektu Hrvatske zaklade za znanost Public Finance Sustainability on the Road to Monetary Union

• Tekst se temelji na znanstvenom radu Deskar-Škrbić, M.; Raos, V. (2018): Karakter fiskalne politike i politička ekonomija fiskalne konsolidacije u Hrvatskoj u poslijekriznom razdoblju objavljenom u nedavno objavljenoj e-knjizi Blažić, H.; Grdinić, M. (2018.) (ur.): Tax Policy and Fiscal Consolidation in Croatia; Ekonomski fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka

Rasprave o fiskalnoj politici se, u užem smislu[1], u posljednjih nekoliko godina svode na raspravu o poreznom rasterećenju. Prvo porezno rasterećenje je provedeno u mandatu ministra financija Lalovca, a ministar financija Marić je nastavio te pristupio i nešto širim izmjenama u poreznom sustavu (koje ne bi trebalo zvati reformama).

U raspravama se zaboravlja da je Hrvatska dugi niz godina bila među zemljama Europske unije s najslabijim fiskalnim pokazateljima i najvećim fiskalnim ranjivostima, da je gotovo na samom početku članstva u EU pokrenut Postupak u slučaju prekomjernog deficita (EDP), da se zaduživala po visokim kamatnim stopama te da se udio javnog duga opasnom brzinom počeo približavati granici od 90% BDP-a.

S druge strane, proračun opće konsolidirane države je sada u suficitu, javni dug se počeo ubrzano smanjivati, kamatni troškovi su sniženi te su potrebe za financiranjem države manje, što je značajno povećalo fiskalni prostor u Hrvatskoj, pa ne čudi da ga sada sve interesne skupine (u polit-ekonomskom smislu) pokušavaju iskoristiti, bilo kroz pritiske na porezno rasterećenje, bilo kroz pritiske na povećanje potrošnje.

U takvoj je situaciji vrijedno podsjetiti kako je i kada taj fiskalni prostor nastao. Kako se u samo nekoliko godina rasprava pomaknula od katastrofičnih najava bankrota države do poziva na još jače snižavanje svih oblika poreza i ostalih nameta? Koja je vlada u poslije-kriznom razdoblju zapravo stabilizirala javne financije u Hrvatskoj i kako?

Kratki osvrt na poslije-kriznu fiskalnu konsolidaciju u Hrvatskoj

Da bi se moglo odgovoriti na ova pitanja važno je definirati pokazatelje koji ocrtavaju pravi karakter fiskalne politike i koji mogu jasno pokazati kada su i na koji način nositelji fiskalne politike poduzeli napore u smjeru fiskalne konsolidacije.

Postoji pet temeljnih pokazatelja fiskalnog stanja, tj. proračunskog salda:

• ukupni saldo (neto pozajmljivanje/zaduživanje)
• operativni saldo
• primarni saldo
• ciklički prilagođeni saldo
• strukturni saldo

Najčešće korištena definicija proračunskog salda je ukupni proračunski saldo ili neto pozajmljivanje/ zaduživanje koji se prema metodologiji ESA 2010 definira kao razlika ukupnih prihoda i rashoda proračuna. Ova mjera uključuje tekuće prihode i rashode te prihode i rashode od transakcija na dugoročnoj nefinancijskoj imovini.

Operativni (tekući) saldo predstavlja razliku između redovitih prihoda i rashoda poslovanja bez promjena u dugoročnoj nefinancijskoj imovini. Tako definiran pokazatelj, pojednostavljeno, pruža informaciju o tekućoj likvidnosti države. (Bajo i dr., 2011).

Primarni saldo prikazuje razliku između ukupnih prihoda i ukupnih rashoda države umanjenih za kamate. Ovako definiran pokazatelj jasnije pokazuje doprinos tekuće fiskalne politike kretanju javnog duga. Trošak kamata je posljedica prošlih zaduženja i u kratkom roku je na njega vrlo teško utjecati jer se učinci potencijalno jeftinijeg refinanciranja obaveza odražavaju tek u nadolazećem periodu.

Kako bi se razumjela preostala dva pokazatelja treba podsjetiti da fiskalna politika na visinu javnih prihoda i rashoda utječe na tri osnovna načina – putem diskrecijskih mjera, djelovanjem na osnovi unaprijed definiranih pravila ili automatskim stabilizacijskim djelovanjem. Prve se dvije metode odnose na svjesno poduzete mjere nositelja fiskalne politike, dok treća funkcionira automatski, pod utjecajem poslovnih ciklusa.

Prema tome, ciklički saldo je fiskalni pokazatelj koji mjeri visinu proračunskog salda kao posljedicu djelovanja isključivo cikličkih oscilacija na elemente proračuna, dok:

• ciklički prilagođeni proračunski saldo (CAPB) pokazuje koliko bi iznosio proračunski saldo kada bi stvarni dohodak bio jednak potencijalnom, tj. on pokazuje posljedice djelovanja diskrecijskh mjera fiskalne politike, a
• struktuni proračunski saldododatno prilagođava ciklički prilagođeni proračunski saldo za neke jednokratne (eng. one-off) mjere fiskalne politike (ekstreman primjer je „usisavanje“ drugog mirovinskog stupa u Mađarskoj u proračun)

Budući da isključuju učinke djelovanja poslovnog ciklusa i jednokratnih mjera, posljednja dva pokazatelja daju jasniju sliku o prirodi fiskalne politike. Zato se u empirijskim istraživanima na temelju ovih pokazatelja definiraju razdoblja i intenzitet fiskalne konsolidacije.

Prema Burnać (2017) i Mirdala (2013), razdoblje fiskalne konsolidacije predstavlja onu godinu u kojoj se ciklički prilagođeni primarni proračunski saldo poboljšao za najmanje 1.5pb BDP-a (tzv. „hladni tuš“) ili razdoblje od tri uzastopne godine u kojima se ciklički prilagođeni primarni proračunski saldo neće pogoršati za više od 0.5pb BDP-a (postupna konsolidacija).

U ovome tekstu će se koristiti manje stroga definicija te će se svako poboljšanje ciklički prilagođenog primarnog proračunskog salda smatrati oblikom fiskalne konsolidacije.

Na Slici 1 je prikazano kretanje ciklički primarnog proračunskog salda od 2008. do 2016. godine, a u Tablici 1 promjena CAPB-a u postotnim bodovima BDP-a.

Slika 1: Ciklički prilagođeni primarni proračunski saldo (% BDP-a)

Tablica 1: .Promjena CAPB-a u postotnim bodovima BDP-a

Iz gornje slike i tablice se može zaključiti kako je do prvih konsolidacijskih mjera došlo 2009. godine za vrijeme mandata vlade Ive Sanadera / Jadranke Kosor. Ciklički prilagođeni primarni deficit se u toj godini smanjio za 0,9 postotnih bodova BDP-a. U 2010. i 2011. godini, u mandatu vlade Jadranke Kosor, konsolidacija je zaustavljena. Nastavak fiskalne konsolidacije i najsnažnija konsolidacija zabilježena je 2012. godine, na početku mandata vlade Zorana Milanovića, kada je CAPB smanjen za visokih 3,7 postotnih bodova. Kukuriku koalicija je nastavila s konsolidacijom do kraja mandata kada je zabilježen ciklički prilagođeni primarni suficit.

Vlade Tihomira Oreškovića i Andreja Plenkovića nastavile su s konsolidacijom budući da je ukupni deficit i dalje bio iznad referentne vrijednosti od 3 % te da je Hrvatska i dalje bila u EDP-u, bez obzira na činjenicu da je CAPB već bio u suficitu. Kako bi se dobio bolji uvid u prirodu fiskalne konsolidacije, u Tablici 2 je prikazano kretanje ciklički prilagođenih prihoda i rashoda bez kamata, a u Tablici 3 je prikazano kretanje temeljnih kategorija rashoda proračuna budući da je u kontekstu političke ekonomije „rezove“ uobičajeno promatrati kroz prizmu rashoda.

U tom kontekstu su najvažniji rashodi za plaće te transferi budući da upravo oko ovih kategorija dolazi do najvećeg sukoba između nositelja fiskalne politike i različitih interesnih skupina. U Tablici 4 su kao zasebna kategorija potrošnje izdvojene naknade građanima i kućanstvima budući da je u političko-ekonomskom pristupu posebno zanimljiv odnos nositelja politike prema skupinama koje ovise o socijalnoj zaštiti države.

Tablica 2: Ciklički prilagođeni prihodi i rashodi bez kamata (promjena u postotnim bodovima BDP-a)

Tablica 3: Najznačajnije kategorije rashoda (bez kamata) –promjena u milijunima kuna

Tablica 4: Naknade građanima i kućanstvima – promjena u milijunima kuna

Iz Tablice 2 se može zaključiti kako je konsolidacija 2009. godine prvenstveno posljedica smanjenja rashoda, a Tablica 3 ukazuje na to da su najveći rezovi u toj godini napravljeni u kapitalnim investicijama, ostalim rashodima (veliki dio čine sredstva za modernizaciju HŽ-a), materijalnim rashodima i pomoćima. Iako je vlada Ive Sanadera/Jadranke Kosor donijela odluku o smanjenju plaća u javnom i državnom sektoru za 6 %, učinci ove odluke su se većinom vidjeli 2010. godine. Ova je vlada također povećala PDV s 22 % na 23 % u toj godini, ali to nije bilo dovoljno da bi se spriječio pad prihoda proračuna. Na temelju Tablice 4 se može zaključiti kako je dječji doplatak jedina kategorija transfera koja je u toj godini smanjena.

U mandatu Jadranke Kosor 2010. godine fiskalna konsolidacija je zaustavljena jer su ciklički prilagođeni prihodi proračuna padali brže od rashoda. Međutim, u toj godini je zabilježen pad rashoda za zaposlene (utjecaj smanjenja plaća iz 2009. g.) te je zanimljivo zamijetiti prvo smanjenje sredstava za skrb za branitelje. Također, u ovoj je godini došlo do najznačajnijeg pada kapitalnih investicija . U 2011. g. je došlo do rasta rashoda, pri čemu su ključnu ulogu imali povećanje troškova plaća i materijalnih rashoda, ali je prvi put zabilježen pad ukupnih naknada građanima i kućanstvima. Iako je veći dio pada bio rezultat odnosa državnog proračuna i HZZO-a, zanimljivo je zamijetiti da je došlo i do smanjenja naknada za nezaposlene bez obzira na porast nezaposlenosti, što se jednim dijelom može protumačiti boljom kontrolom prava po toj osnovi. Pad porodiljnih naknada je teže objasniti diskrecijskim mjerama budući da veliki dio iznosa naknada ovisi o broju rodilja.

U 2014. godini je zabilježeno najveće smanjenje izdataka za braniteljsku skrb zbog stupanja na snagu novog Zakona o mirovinskom osiguranju koji je smanjio određena prava primatelja mirovina po posebnim propisima. Kraj mandata Zorana Milanovića u 2015. godini obilježen je rastom ciklički prilagođenog primarnog suficita na 1.7 % BDP-a

Vlada Zorana Milanovića je u 2012. godini provela najveću konsolidaciju (koja se s obzirom na veličinu može klasificirati kao pristup „hladnog tuša“), pri čemu je ona većim dijelom posljedica smanjenja rashoda nego povećanja prihoda proračuna (najvažnija izmjena odnosila se na povećanje opće stope PDV-a s 23 % na 25 %). Iz tablice 3 je vidljivo kako je u toj godini zabilježeno smanjenje svih kategorija rashoda proračuna, pri čemu se smanjenje rashoda za zaposlene velikim dijelom može pripisati manjem trošku doprinosa zbog smanjenja doprinosa za zdravstveno osiguranje s 15 % na 13 %. U 2012. g. je zabilježen i značajniji pad naknada građanima i kućanstvima, pri čemu su smanjenje zabilježile sve kategorije rashoda osim rashoda za socijalnu skrb. U 2013. i 2014. godini je nastavljeno smanjenje ciklički prilagođenih rashoda bez kamata, pri čemu je kao posebno važnu mjeru potrebno istaknuti smanjenje plaća u državnim i javnim službama za 3 % u 2013. godini, koja je rezultirala značajnijim smanjenjem rashoda za zaposlene u 2013. i 2014. godini. Rast rashoda vezanih uz članstvo u EU-u i sanacija zdravstva u 2013. godini ne pripisuje se promjeni karaktera politike. U 2013. g. je zabilježen blagi porast investicija u fiksni kapital (slika 6). U 2014. godini je zabilježeno najveće smanjenje izdataka za braniteljsku skrb zbog stupanja na snagu novog Zakona o mirovinskom osiguranju koji je smanjio određena prava primatelja mirovina po posebnim propisima, dok su određene kategorije naknada građanima i kućanstvima bile obuhvaćene uvođenjem 164 zajamčene minimalne naknade (od siječnja 2014. g.) i strožih pravila u sustavima socijalne skrbi i dječjeg doplatka. Kraj mandata Zorana Milanovića u 2015. godini obilježen je rastom ciklički prilagođenog primarnog suficita na 1.7 % BDP-a te značajnom promjenom u sustavu financiranja zdravstva nakon izdvajanja HZZO-a iz državne riznice, što otežava analizu rashoda u ovoj godini (npr. značajan rast rashoda za zaposlene je velikim dijelom posljedica uključivanja rashoda za zaposlene ustanova u zdravstvu kojima je osnivač Republika Hrvatska u državni proračun). Javne investicije su u toj godini smanjene za 10 % na godišnjoj razini, što je imalo značajan doprinos približavanju ukupnog salda referentnoj vrijednosti od 3 % BDP-a.

U mandatima Tihomira Oreškovića i Andreja Plenkovića, konsolidacija je nastavljena gotovo isključivo na strani prihoda budući da su ciklički prilagođeni rashodi bez kamata narasli za relativno visokih 0,8 postotnih bodova BDP-a, što je jednim dijelom i posljedica rasta javnih investicija. Međutim, u toj je godini važno istaknuti značajno smanjenje izdataka za dječji doplatak

U 2016. godini, u mandatima Tihomira Oreškovića i Andreja Plenkovića, konsolidacija je nastavljena gotovo isključivo na strani prihoda budući da su ciklički prilagođeni rashodi bez kamata narasli za relativno visokih 0,8 postotnih bodova BDP-a, što je jednim dijelom i posljedica rasta javnih investicija. Međutim, u toj je godini važno istaknuti značajno smanjenje izdataka za dječji doplatak.

Osim kretanja proračunskog salda u raspravama o (ne)uspjehu fiskalne konsolidacije važno je analizirati i dinamiku kretanja javnog duga. Pritom je potrebno istaknuti kako konsolidacijske mjere mogu značajno djelovati na putanju javnog duga, ali je dinamika kretanja udjela javnog duga u BDP-u određena s više faktora:

• „efekt grude snijega“ koji pokazuje da ako nominalni BDP raste sporije od nominalne kamate, kamate će se kumulirati na postojeću grudu javnog duga koja će se povećavati kao kada grudu snijega zakotrljate niz liticu
• primarni deficit u jednadžbu održivosti javnog duga ulazi s negativnim predznakom jer smanjenje primarnog deficita ili primarni suficit smanjuju javni dug (ovaj pokazatelj se može smatrati pokazateljem doprinosa fiskalne konsolidacije)
• SFA (eng. stock-flow adjustement) predstavlja dio duga koji nije posljedica ovih faktora, a može uključivati promjenu tečaja, privatizacijske prihode, učinke pred-financiranja i sl. SFA može imati pozitivan ili negativan utjecaj na kretanje duga, ovisno o tome koji faktori u njemu prevladaju

Promjena javnog duga u BDP-u i dekompozicija te promjene na navedena tri učinka je prikazana na Slici 2.

Slika 2: Dekompozicija javnog duga (u pb BDP-a)

Slika pokazuje kako je u promatranom razdoblju kretanje javnog duga bilo podjednako određeno efektom grude snijega i primarnim deficitom. Učinak SFA nije bio velik, osim u 2013. godini, što se može povezati s učinkom izdanja USD euroobveznice koja je služila za refinanciranje dospijeća duga u 2014. godini (učinak predfinanciranja). Najveće povećanje duga (osim 2013.g.zbog predfinanciranja) zabilježeno je 2009. godine uz istovremeni snažan utjecaj grude snijega i rasta primarnog deficita.

U 2010. i 2011. godini rast duga je većinom bio potaknut rastom primarnog deficita, a značajniji konsolidacijski napori nakon 2012. godine smanjili su doprinos primarnog deficita te je kretanje duga većinom bilo određeno efektom grude snijega. Smanjenje u 2015. godini bilo je potaknuto poboljšanjem primarnog deficita (ostvaren je suficit) i dijelom SFA-om, dok je značajno smanjenje u 2016. godini bilo rezultat pozitivnog djelovanja sva tri čimbenika.

Dakle, iz navedenog se može zaključiti kako je najsnažniju konsolidaciju i stabilizaciju javnih financija u Hrvatskoj provela socijaldemokratska vlada Zorana Milanovića s koalicijskim partnerima, što je ministru financija Lalovcu i omogućilo da krajem 2014. godine krene s poreznim izmjenama u smjeru poreznog rasterećenja.

Zašto je Milanović mogao provesti snažnu konsolidaciju?

Kapacitet neke vlade za provedbu jasne fiskalne konoslidacije ovisi o (1) stabilnosti parlamentarne potpore, (2) homogenosti vladine koalicije, (3) javnopolitičkoj kompatibilnosti koalicije, (4) provedbenim kapacitetima predsjednika vlade te o (5) kadrovskoj i institucionalnoj stabilnosti.

Stabilnijim (1) vladama se mogu očekivati vlade čije same stranke imaju većinu u parlamentu te koje nisu primorane tražiti širok broj parlamentarnih aktera koji će im osigurati natpolovičnu većinu.

Kada govorimo o (2) homogenosti vladine koalicije, idemo s pretpostavkom da su homogenije koalicije s manjim brojem stranaka koje u njoj sudjeluju i u kojima je premijerova stranka značajno veća od ostalih koalicijskih partnera.

Što se tiče (3) javnopolitičke kompatibilnosti koalicije, snažniji kapacitet vlade očekujemo u slučaju koalicije koja je ideološki homogenija, pa će biti i više suglasna oko ključnih javnih politika. Ideološka homogenost se očituje u tome da stranke u vladi dolaze iz iste ili srodnih stranačkih obitelji te da su se već obvezale na usuglašavanje javnopolitičkih prioriteta putem predizbornog koalicijskog sporazuma.

(4) Provedbene kapacitete predsjednika vlade možemo mjeriti razlikovanjem između stranačkih i nestranačkih premijera, zatim premijera koj dolaze iz najveće stranke i onih koji su članovi manjih koalicijskih partnera te naposljetku razlikovanjem između onih premijera koji su bili na čelu vlastite stranke prije nego što su postali predsjednici vlade i onih koji to nisu. Može se očekivati da će premijer ili premijerka koji dolazi iz najveće stranke u vladi te koji je već bio predsjednik/ca svoje stranke prije nego što je preuzeo/la mjesto premijera/ke, imati više političke i upravljačke moći koju će moći pretočiti u provedbene kapacitete potrebne za javnopolitičku uspješnost izvršne vlasti.

(5) Kadrovsku i institucionalnu stabilnost možemo mjeriti na temelju učestalosti promjena ministara u vladi te promjena strukture ministarstava. Naime, može se pretpostaviti da će vlada koja rjeđe mijenja svoju strukturu prema ovim dimenzijama biti uspješnija u provedbi svojega programa i zacrtanih javnopolitičkih prioriteta, u ovom slučaju fiskalne konsolidacije.

Tablica 5 otkriva nam stanje poslijekriznih vlada prema gore prezentiranih pet kriterija za procjenjivanje njihovog kapaciteta.

Vlada Zorana Milanovića posjedovala je unutarnju homogenost, kako odnosa stranaka, tako i njihovih javno-političkih prioriteta. Milanović je kao šef najveće stranke u vladi imao nepobitne provedbene kapacitete, no kadrovska stabilnost je bila ozbiljno narušena odlaskom brojnih ministara, uključujući dvojicu ključnih potpredsjednika vlade. Usto, zbog neizborne parlamentarizacije, Milanovićeva vlada dočekala je kraj mandata kao manjinska vlada, iako su stranke u vladi većinu mandata imale jasnu parlamentarnu većinu. Dakle, bez obzira što nije imala stabilnost i kadrovsku stabilnost Milanovićeva vlada je ipak zadovoljila većinu kriterija važnih za provedbene kapacitete u kontekstu fiskalne konsolidacije.

Bez obzira na stabilizaciju javnih financija i porast fiskalnog kapaciteta potrebno je istaknuti da je veliki dio fiskalne konsolidacije u promatranom razdoblju bio temeljen na smanjenju izdataka za nabavu nefinancijske imovine, tj. rezovima u kapitalnim investicijama, što se bolje vidi na temelju EDP definicije bruto investicija u fiksni kapital na razini opće države. Kumulativno su javne investicije u promatranom razdoblju smanjene za gotovo 60 %, a veliki broj istraživanja upućuje kako su upravo javne investicije najproduktivniji dio javnih rashoda u Hrvatskoj (Sever, Drezgić i Blažić, 2011; Grdović Gnip, 2013; Šimović, Ćorić, Deskar-Škrbić, 2014), iako je važno istaknuti da su upravo one i važan instrument korupcije (Bađun, 2011). Da su vlade rezale neproduktivne rashode, a održale razinu javnih investicija na višoj razini (i jače povlačila sredstva EU) postoji mogućnost da bi recesija u Hrvatskoj bila manjeg intenziteta.

Također, fiskalna konsolidacija u Hrvatskoj je u promatranom razdoblju više bila reaktivne, a manje proaktivne naravi budući da je snažno obilježena potrebom za ispunjavanjem kriterija koje nameću institucije Europske unije, a manje je plod unutarpolitičkih prioriteta i stranačkih opredjeljenja.

Naposljetku, iako je porezno rasterećenje u svakom slučaju dobrodošlo, posebice u kontekstu dugoročnih faktora rasta poput stope zaposlenosti i efikasne alokacije kapitala, preveliki pritisci interesnih skupina na ministra financija i vladu bi mogli dovesti do ponovnog upadanja u „zamku pro-cikličnosti“ fiskalne politike. Ako se sada potroši cijeli fiskalni prostor što će ostati za stabilizacijsku ulogu fiskalne politike u nekoj novoj krizi? Hoće se opet morati rezati investicije kada su najpotrebnije?

[1] Mirovinska reforma i reforma zdravstva nisu pod direktnom ingerencijom ministra financija, iako u širem smislu upravo ova dva sustava predstavljaju rizik za dugoročnu održivost javnih financija.