U Kini nakon godine psa slijedi godina svinje. Što slijedi u Hrvatskoj nakon godine reformi, ne zna nitko

Reforme stvaraju neizvjesnost, nesigurnost i nestabilnost. To im je svrha jer se bez narušene ravnoteže ne može iz lošeg prijeći u bolje. Budemo li imali sreće, u ovoj će se godini reformi na jelovniku u najboljem slučaju naći "r"eforme ad hoc. U suprotnom, Hrvatska će imati peh i krenut će se s nekakvim sveobuhvatnim "R"eformama koje će biti loše pripremljene, neće naići na prihvaćanje i po putu će se razvodniti

U Hrvatskoj je najavljena i neupitno prihvaćena godina reformi. Židovi će imati 5778. godinu, kršćani 2018. godinu, muslimani 1439. godinu, Kinezi godinu psa, a mi godinu reformi. Što će nakon toga uslijediti za Židove, kršćane, muslimane i Kineze, poznato je, odnosno uslijedit će 5779., 2019., 1440. ili pak godina svinje, ali što slijedi za Hrvatsku, to se ne zna. Reforme po svojoj prirodi stvaraju neizvjesnost, nesigurnost i nestabilnost. To im je svrha jer se bez narušene ravnoteže ne može iz lošeg prijeći u bolje (dobro?) stanje. I zato samo po sebi nije jasno što slijedi nakon godine reformi.

Za to postoje barem četiri razloga. Prvo, u proklamiranoj godini reformi još nije jasno o kakvim se reformama zapravo radi. Drugo, učinak reformi ne može se vidjeti odmah, za rezultate će trebati neko vrijeme. Treće, reforme mogu imati posve nepredviđene učinke, dobre i loše. Četvrto, godina reformi možda se neće ni desiti, možda se s reformama neće niti započeti ili će se od njih odustati. I još jedna napomena, zbog svoje ograničenosti (Fachtrottel) autor se usuđuje baviti samo ekonomskim reformama, a složenije reformske teme prepustit će  pametnijima.

“r”eforme i “R”eforme

Od svega pobrojanog možda je ipak najvažnije znati je li pred nama godina “r”eformi ili godina “R”eformi. To nije isto. Pod reformama (o čemu postoji niz stranica na Internetu) podrazumijevaju se  “promjene u nečemu (osobito institucijama ili postupku) s ciljem njegovog poboljšanja.” U tom smislu sve je reforma, E-putovnice i kurikularna reforma, uređivanje evidencije nezaposlenih i dugovi zdravstva, propisi o mobilnim zahodima i kupovina jurišnih aviona. Ovako shvaćene, reforme se ne čine osobito korisne pa bi možda ipak bilo bolje razlikovati “r”eforme od “R”eformi.

Javna uprava i političari u proteklih 20 godina nisu ostvarili povijest uspješno provedenih “R”eformi i jedino što imaju jest vrlo skromno iskustvo “r”eformi, a sada bi im trebalo povjerovati da su u stanju učiniti ozbiljni zaokret

S druge pak strane, pod “R”eformama (o čemu također postoji niz stranica na Internetu, tu se može naći definicija za svaku potrebu) shvaća se “niz međusobno usklađenih odluka države kojima se ostvaruje željena promjena u sistemu, i to u smislu sveobuhvatne promjene funkcioniranja ekonomskog sistema, pri čemu se,  jednom kada se promjene završe, uspostavlja nova i drugačija ravnoteža ekonomskog sustava.” Ovdje je, dakle, riječ o velikim promjenama koje na ponašanje utječu do te mjere da svatko mora preispitati svoj položaj i donijeti nove odluke, odnosno promijeniti obrasce ponašanja, i nitko ne može ostati netaknut. Tako shvaćene, “R”eforme utječu na to hoćemo li investirati, kupiti dionice ili otići u Irsku. Sve ostale promjene možemo smatrati “r”eformama. Takvih “r”eformi će ove godine sigurno biti mnogo i one mogu znatno popraviti naš svakidašnji život i nikako ih ne treba podcijeniti. No to nisu reforme koje će bitno utjecati na našu odluku hoćemo li kupiti auto ili stan, uložiti u ove ili one dionice, kupiti novi stroj ili jednosmjernu kartu za Irsku. Na takve odluke utječu samo “R”eforme.

Potrebno je vrijeme kako bi se povjerovalo da će “R”eforme opstati, da se neće napustiti ili razvodniti. “R”eforme se mogu provesti isključivo bez fige u džepu. Unatoč dugoj i savjesnoj pripremi u kurikularnu reformu ne vjeruje više ni ministrica koja je informatikom prešla na “r”eformu

Kad se govori o najavljenoj hrvatskoj godini reformi, većina misli na “R”eforme, a ne na “r”eforme. Pritom valja svakako napomenuti i to da puno “r”eformi ne vodi ka “R”eformi, ali svaka “R”eforma nužno uključuje mnogo usklađenih “r”eformi. A valja reći i sljedeće: uz “R”eforme se, i to svakako jače izraženo nego u slučaju “r”eformi, javljaju tri problema.

Vremenski pomaci

Učinak  “R”eformi ne vidi se odmah. Nakon odluke da su “R”eforme potrebne, treba ih pripremiti jer riječ je o nizu usklađenih mjera. Priprema može trajati dulje vrijeme, nije čudno ako traje i više od godinu dana, i to je dobro jer se uspjeh ostvaruje uz 90% pripreme i 10% provedbe. Osim toga, nužno je i unaprijed odrediti pravilni redoslijed mjera (famozni policy sequencing) a ne pikati kako što dođe. No još je mnogo važnije razumjeti da je potrebno vrijeme kako bi se povjerovalo da će “R”eforme doista opstati i da se neće napustiti ili razvodniti. “R”eforme se mogu provesti isključivo bez fige u džepu. Primjer za to je kurikularna reforma, jer unatoč dugoj i savjesnoj pripremi koja je stvorila atmosferu napretka, tko još u kurikularnu reformu vjeruje? Čini se više ni ministrica, što je vidljivo iz poteza oko informatike u vezi s kojom se prešlo na “r”eforme.

Vlada je odabrala pristup frontalnog napada. Premijer “R”eformom istovremeno otvara šest fronti. To ne obećava uspjeh. Nered i galimatijaš ciljeva i mjera, zbrkani redoslijed koktela “R”eformi i “r”eformi, još više zabrinjava. Odakle takva nestručnost i neznanje i pomanjkanje zdravog razuma i – kako to da su se svi ukrcali na krivi vlak?

No i u najboljem slučaju, odnosno čak i kad su “R”eforme pripremljene i prihvaćene, potrebno je vrijeme da bi one odradile svoje. U slučaju “R”eformi za to nerijetko treba nekoliko godina. Svojedobno su Mađari izračunali da je za promjenu sektorske strukture potrebno oko pet godina usklađene politike restrukturiranja, a i Ircima je za ostvarenje njihovog čuda trebalo skoro toliko. Da bi se postigao maksimalni učinak multipliktivnog efekta, potrebno je više od jedne godine.

No nije to jedini problem što se vremena tiče. “R”eforme u pravilu imaju vremenski tok u obliku slova “J” (odnosno, prvo uslijedi pad i u početku prevladaju negativni učinci, pa tek onda rast, kada pozitivni učinci premaše negativne). Ako je pad suviše velik ili traje predugo, veliko je i iskušenje da se reforme napuste.

Nepredviđeni učinci

‘R’eforme se pokreću s određenim ciljem, ali imaju i nepredviđene učinke, dobre i loše. Svježi je primjer Lex Agrokor koji je napravljen za Agrokor, lešinare i njihove domaće pomagače, a desio se Uljanik, za koji nema ni zainteresiranih lešinarskih fondova, ni njihovih domaćih jataka, a Istrijani ne glasaju za HDZ. To se s “R”eformama neprekidno dešava. Juncker želi uz pomoć posebnog fonda potaknuti gospodarstvo EU –a javnim financiranjem infrastrukture, a Pelješki most grade Kinezi. Porezni obveznik iz, na primjer, bogatog Groningena financira nepotrebni most koji grade Kinezi! Problemi hrvatske “R”efome mirovinskog sustava od prije petnaestak godina na vidjelo dolaze tek sada (i to samo djelomice zbog nojevskog pristupa) kada ljudi otkrivaju kakve će mirovine doista imati i od čega će morati živjeti, a institucionalizirane međugeneracijske solidarnosti više nema.

I najbolje osmišljene “R”eforme neminovno stvaraju neizvjesnost, nesigurnost i nestabilnost.  Razloga za odustajanje uvijek ima. Ljudi i političari reformi se uvijek mogu preplašiti.

Najpoznatiji primjer za ovo jest japanska industrijska politika pedesetih. Japanci su temeljito i savjesno pripremali svoje gospodarsko čudo i sve je išlo dobro do izbora sektora-pobjednika. Provedena su istraživanja, osnovano je ministarstvo, a onda su i odabrane lokomotive japanskog ubrzanog razvoja da bi se potom pokazalo da su pokretači japanskog čuda bili neki sasvim drugi sektori i proizvodi. Nisu pogodili ni jedan sektor ni proizvod.

Drugim riječima, dobra priprema nepredvidivost može smanjiti, ali je ne može u potpunosti ukloniti.

Odustajanje

Na koncu se od “R”eformi može i odustati, prije no što one krenu ili po putu. I najbolje osmišljene “R”eforme neminovno stvaraju neizvjesnost, nesigurnost i nestabilnost. Samo u modelima sa savršenim tržištima i racionalnim učesnicima put od jedne (loše) u ciljanu (dobru) ravnotežu ide kroz niz parcijalnih ravnoteža. Takvi modeli imaju svoju izuzetno važnu ulogu, ali obično stvarni tok reforme od toga odstupi. Ako se sve uzme u obzir, razloga za odustajanje uvijek ima. Ljudi i političari reformi se uvijek mogu preplašiti.

Kako stoje stvari u Hrvatskoj?

Ne stoje dobro za “R”eforme.

“R”eforme još nisu pripremljene, a s obzirom na zahtjevnost svake ozbiljne pripreme taj posao nije moguće temeljito i uvjerljivo obaviti prije kraja godine. Pokuša li se s “R”eformama početi ranije, ne piše nam se dobro i sve je prepušteno sreći. Uspješne “R”eforme jednostavno se ne mogu napraviti “na brzaka”. Ne može ih se najaviti za Božić, pa “hopa-cupa” i evo njih prije ljeta, s promjenama na jesen i uspjehom do izbora.

Javna uprava i političari u proteklih 20 godina nisu ostvarili povijest uspješno provedenih “R”eformi i jedino što imaju jest vrlo skromno iskustvo “r”eformi, a sada bi im trebalo povjerovati da su u stanju učiniti ozbiljni zaokret. Trebalo bi povjerovati da ti isti ljudi mogu napisati, prihvatiti i provesti “R”eforme, što baš ne zvuči osobito uvjerljivo (kao primjer za održive “R”eforme navode  se procesi od prije 27 godina, odnosno ostvarenje samostalnosti i privatizacija. Točno, Hrvatska još postoji, a kroni kapitalizam se žilavo održava na životu. Kako su stvari  prošle  sa članstvom u EU, to još uvijek nije jasno).

Nadalje, zbog već spomenutog oblika slova “J” kroz koji “R”eforme obično prolaze, vrlo je vjerojatno da će se troškovi pojaviti sljedeće godine kada su nekakvi izbori, što znatno povećava iskušenje da se od ozbiljnog posla odustane. Prevladava utisak da “R”eforme i reizbor ne idu zajedno. (Naravno, ne mora biti tako, postoje primjeri i razlozi za to da reizbrani budu upravo reformatori, i to baš zbog nezavršenih reformi, no naš premijer ne djeluje kao hazarder.)

I ne samo to

Recimo, međutim, da smo spremni povjerovati da doista postoji želja i sposobnost da se u ovoj godini pokrenu prave reforme. U tom slučaju javlja se još jedan dobro poznati problem. Kako izabrati područje reformiranja? Zemlje koje provode ozbiljne reforme obično nemaju samo jednu strukturnu deformaciju nego više njih. Hrvatska, primjerice, ima problema s javnim sektorom (obrazovanje, zdravstvo, mirovinsko, javna uprava, itd.), privrednim sektorima (turizam, brodogradnja, industrija itd.), strukturom (izvoz, tečaj, regije, država itd.) i političkom ekonomijom (od koje je trebalo početi). Kako u takvim uvjetima “R”eformama doći od početne loše u neku bolju ravnotežu? Koji put je najbolji?

Dani Rodrik: Frontalni napad, određivanje prioriteta, izbor najlakšeg ili  – najtežeg područja. Ili izabrati reformu u području koje je najutjecajnije.

Ovo nije novi problem i o tome postoji opsežna literatura koju bi reformatori trebali poznavati. U tom pogledu su osobito zanimljivi raniji radovi Danija Rodrika koji se ovom problematikom puno bavio. Rodrik prepoznaje nekoliko pristupa problemu.

Prvi je frontalni napad. Reformira se više, odnosno ako je moguće, sve sektorske deformacije istovremeno. U “kibi-dabi” svijetu postoje prednosti velikog šoka/praska, ali u stvarnom se svijetu pokazuje da je ovo najsigurniji put u neuspjeh. I to kako u slučaju “R”eformi, tako i “r”eformi. “R”eforme se, naime, provode u zemljama s lošom administracijom, odnosno u zemljama koje nemaju kapacitet, kompetencije i sposobnosti za upravljanje širokom i raznolikom frontom procesa promjena. Tome još valja dodati i to da ako uprava ima dugu povijest odlaganja ili neuspjelih reformiranja, frontalni napad sigurno vodi u neuspjeh. I što je još gore, taj neuspjeh znači da se “izgubilo perja”.

Umjesto takvog širokog pristupa preporuča se ograničavanje na uži broj ostvarivih ciljeva. To podrazumijeva izbor i usredotočenje ograničenih sposobnosti na ono što se smatra važnim (prioritiziranje, kako se to danas kaže). No izbor podrazumijeva da je netko prvi, važniji i u središtu pažnje, a ostali će doći na red tek kasnije. Nekome se mora reći “ti naprijed, ostali stoj”, a to znači biti nepopularan među svojima. U takvom slučaju tri su mogućnosti na raspolaganju, od kojih svaka na svoj način podrazumijeva biranje redoslijeda užih, no zato manje neizvjesnih “R”eformi.

Prva je mogućnost izabrati najlakše područje za “R”eformu kako bi uspjeh stvorio povoljnu klimu za nastavak. Ovdje “konac djelo krasi”. Na takav je način EU pregovarao s Hrvatskom o članstvu u Uniji, počelo se od statistike i obrazovanja, a ono najteže, odnosno pravosuđe i ljudska prava, ostavilo se za kraj. Slično je i u  Kini, teška pitanja demokracije i sloboda se ostavljaju po strani, a u fokusu je lakše pitanje postojanog rasta od 8-9%.

Druga je mogućnost izabrati najteže područje za “R”eformu budući da postoji polet reformiranja. Tu se “po jutru dan poznaje”. Trud uložen u uspješno riješen najteži problem daje poticaj za kasnije lakše “R”eforme. Na taj način EU pregovara o članstvu sa Srbijom – pregovori su počeli s pravosuđem i ljudskim pravima. Društveno-ekonomska reforma iz 1965. Počela je sa teškim ciljeme značajnog širenja i uvođenja tržišne arbitraže. Teški selekcijski ispiti na početku nekog studija (npr. famozna anatomija na medicini)  primjer su takvog postupka.

Treća je mogućnost izabrati područje takozvanog glavnog ograničenja (binding constraint, rekao bi Rodrik), pri čemu to ne mora biti ni najveći niti najmanji problem nego je riječ o problemu koji je najutjecajniji. Tu smo se pak našli u situaciji u kojoj se “za uložene novce dobije najviše muzike”, odnosno poluči se najveći reformski uspjeh za uloženi trud. O kojem je pritom  ograničenju točno riječ, nije odmah jasno, treba znanja i istraživanja (a to znači vremena) da se to utvrdi. Prije pet, šest godina neki su pokušali za Hrvatsku prepoznati najvažnije ograničenje i zaključili su da je to mobilnost i da je uklanjanje prepreka mobilnosti glavni kriterij uspješnih “R”eformi. Danas bi rezultat jedne takve analize vjerojatno bio drugačiji, ali i dalje je riječ o najboljem pristupu reformama.

Kakva je situacija s time u vezi u Hrvatskoj

Loša, i nažalost gora nego što se na prvi pogled čini. Ako se čitaju izjave i najave premijera i ministara, onda nema sumnje da je Vlada odabrala pristup frontalnog napada, dapače premijer “R”eformom istovremeno otvara šest fronti. To ne obećava put u uspjeh. Ali nije samo to posrijedi. Novine nabrajaju zbrkani redoslijed koktela “R”eformi i “r”eformi. Takva zbrka, nered i galimatijaš ciljeva i mjera još više zabrinjava u pogledu uspjeha.

No postoji još jedan vrlo važan razlog za brigu. Nakon premijerove najave godine reformi i frontalnog napada na sve strukturne deformacije istovremeno svi su se odjednom ukrcali na taj vlak. Političari se natječu tko će ostvariti bolji plan frontalnih “R”eformi. Svi su listom prihvatili pristup koji im je Plenković ponudio.

Sve o čemu je gore riječ nije samo stvar rezultata ozbiljnih istraživanja o reformama i rastu nego je i stvar zdravog razuma.Odakle takva nestručnost i neznanje i pomanjkanje zdravog razuma i kako to da su se svi ukrcali na krivi vlak? Što se MOST-a tiče, stvar je jasna, oni su razočaravajuća zbrka improvizacija koja živi od šokiranja (koje nije uvijek nekorisno). Što se SDP-a tiče, neznanje ne treba čuditi kada znamo da se Bernardić hvali papirima Cotrugli Business School i titulom Chief Executive MBA (ma hajte molim vas, Cotrugli pa još Chief Executive!) i kada se zna da je Josip Tica glavni ekonomski savjetnik stranke. Stvar je još jasnija ako se zna i tko je dugogodišnji idol glavnog savjetnika. Ali za HDZ takvo neznanje ipak malo čudi. Doduše ne i za Martinu Dalić jer Schnellkurs MMF-a za operativce nije dovoljan da bi se ozbiljno razumio ekonomski proces.  Vladajuća stranka, međutim, na raspolaganju ima stotine činovnika i dovoljno novaca za financiranje projekata. Kao što se vjerojatno svi sjećamo, još ne tako davno po pamet se nisu libili otići u München. Ti bi ljudi o reformama i javnoj upravi trebali znati mnogo bolje. Nisu se valjda baš svi preplašili skretanja s novog kursa Plenkovićeve godine reformi?

Znači, bude li sreće za Hrvatsku, od primjene nekakvih “R”eformi će se odustati, ali će se zato krenuti s ozbiljnim  pripremama za “R”eforme u sljedećoj godini. Odnosno, budemo li imali sreće, u ovoj godini reformi na jelovniku će se u najboljem slučaju naći “r”eforme ad hoc. U suprotnom, Hrvatska će imati peh i krenut će se s nekakvim sveobuhvatnim “R”eformama koje će biti loše pripremljene, neće naići na prihvaćanje i po putu će se razvodniti. Na koncu, kao i do sada, od svega toga neće biti restrukturiranja, ali će zato opstati loša politička ekonomija. Što bi se reklo, zemlja će se “đilitnuti a ne pogoditi cilja”.

Vjerojatno u očekivanju takvog raspleta premijer Plenković se već osigurao i imenovao je za savjetnika Krešimira Macana, stručnjaka za “dim, maglu i ambalažu”. Uloga mu je da svojem poslodavcu spasi obraz, a nama da podvali rog pod svijeću, “r”eforme pod “R”eforme, a neizostavni neuspjeh pod nepostojeći uspjeh.