Koliko je otvoren hrvatski proračun? Tema koju ne treba prepustiti samo političarima i činovnicima

Unatoč otvorenosti proračuna, mogućnosti za sudjelovanje javnosti u proračunskim procesima su slabe, piše Katarina Ott o rezultatima ovogodišnjeg međunarodnog istraživanja o otvorenosti proračuna u kojem je Hrvatska poboljšala svoj rezultat. No, nedovoljno, ako svoje sudjelovanje u proračunskim procesima ne intenziviraju svi sudionici, od Sabora i nezavisnih institucija do stručnjaka i što šire javnosti

• Naslovna fotografija: Snimka zaslona Odluke o proglašenju državnog proračuna Republike Hrvatske za 2024. godinu i projekcije za 2025. i 2026. godinu (Narodne Novine)

• Dr. sc. Katarina Ott je hrvatska ekonomistica koja je od 1993. do 2019. bila ravnateljica Instituta za javne financije, gdje je danas znanstvenica emerita. Bila je glavna urednica, a danas je urednica i savjetnica časopisa Public sector economics. 

Međunarodno partnerstvo za otvorenu vlast (International Budget Partnership – IBP) objavilo je 29. svibnja rezultate novog kruga istraživanja o otvorenosti proračuna središnje države (Open Budget Survey – OBS) za 2023. godinu. Na temelju opsežnih upitnika, ova međunarodna organizacija sa sjedištem u Washingtonu, ocjenjuje transparentnost, odnosno mogućnost uvida javnosti u informacije o proračunima središnje države, formalne mogućnosti sudjelovanja građana u proračunskim procesima i ulogu nadzornih institucija – državnih revizija i parlamenata – u proračunskim procesima.

Prvi OBS proveden je 2006. godine u 59 država, a ovaj najnoviji obuhvaća njih 125. Hrvatska se od samih početaka nalazi u OBS-u, jer je Institut za javne financije iz Zagreba sudjelovao u kreiranju upitnika koji je 2003. po prvi put testiran na deset država (jedna od njih je bila i Hrvatska). Premda indeksi nisu u potpunosti usporedivi, jer se tijekom godina metodologija mijenjala, Hrvatska je u transparentnosti napredovala – sa 42 od mogućih 100 (2006.), na 67 bodova (2023).

Kad je riječ o samoj proračunskoj transparentnosti, OBS mjeri mogućnost uvida javnosti u način prikupljanja i trošenja javnih sredstava, procjenjujući online dostupnost, pravovremenost i sveobuhvatnost osam ključnih dokumenata proračuna središnje države. Obuhvaćeni su: program konvergencije, prijedlog proračuna, usvojeni proračun, proračunski vodič za građane, mjesečna izvješća, polugodišnje i godišnje izvješće o izvršenju proračuna te revizorsko izvješće. Na temelju vrlo opsežnog upitnika, s više od stotinu pitanja, svaka se država svrstava u jednu od pet skupina prema količini dostupnih informacija koje mogu biti: 0-20 neznatne, 21-40 minimalne, 41-60 ograničene, 61-80 značajne i 81-100 opsežne.

Transparentnost u Hrvatskoj u odnosu spram zemalja u regiji. (IBP)

Hrvatska ne čini značajne pomake u posljednjih 12 godina, no u posljednja tri ciklusa objavila je sve tražene dokumente. (IBP)

U posljednjem krugu istraživanja Hrvatska se sa 67 bodova nalazi u skupini država koje nude značajne informacije. Smjestila se na dvadeset i četvrtom mjestu, između Azerbajdžana i Rusije, malo iznad Slovenije (64 boda). Hrvatska stoji znatno bolje od Mađarske i BiH koje s 22, odnosno 27 bodova nude minimalne, te Srbije koja s 51 bodom nudi tek ograničene informacije. No Hrvatska u posljednjih desetak godina nije učinila bitnije pomake. Štoviše, oscilira između ograničenih (ispod 61) i značajnih (iznad 61 boda) informacija, od najnižeg rezultata (53 boda 2015.) do najvišeg (68 bodova 2019.). Pohvalno je ipak što je u posljednja tri ciklusa – 2019., 2021., 2023. – objavila sve tražene dokumente.

Kad je riječ o osam ključnih dokumenata, Hrvatska u ovom posljednjem krugu, objavljuje značajne informacije u izglasanom proračunu i programu konvergencije (koji zamjenjuje nekadašnje Smjernice ekonomske i fiskalne politike) za koji je osvojila svih sto bodova; prijedlog proračuna, izglasani proračun, izvješće o godišnjem izvršenju proračuna i revizorsko izvješće nude značajne; proračunski vodič za građane i mjesečna izvješća ograničene, a izvješće o polugodišnjem izvršenju proračuna tek minimalne informacije.

Analiza ukazuje da bi Hrvatska trebala: u izvješću o polugodišnjem izvršenju proračuna objavljivati ažurirana predviđanja makroekonomskih pokazatelja, prihoda po kategorijama i izvorima te zaduživanja i duga; uz pomoć proračunskog vodiča poticati građane da sudjeluju u proračunskom procesu (npr. unaprijed ispitati koje bi proračunske informacije mogle građane zanimati i biti im potrebne); upotpuniti izvješća o mjesečnim izvješćima objašnjenjima metodologija i prekida nizova podataka zbog promjena politika, i sl.

Hrvatska Vlada ne nudi nikakve učinkovite mogućnosti za sudjelovanje građana u fazi pripreme proračuna, baš kao ni Državni ured za reviziju (DUR) u fazi revizije. (IBP)

OBS procjenjuje i formalne mogućnosti sudjelovanja javnosti u različitim fazama proračunskog procesa, odnosno prakse koje im nude vlade, parlamenti i državne revizije. Pitanja u OBS-u usklađena su s Načelima sudjelovanja javnosti u fiskalnoj politici Globalne inicijative za fiskalnu transparentnost (Global Initiative for Fiscal Transparency – GIFT). Nažalost, usprkos svim naporima IBP-ja i GIFT-a, malo se država može pohvaliti ponuđenim učinkovitim formalnim mogućnostima za sudjelovanje javnosti u proračunskim procesima. Od 125 analiziranih država, jedino Južna Koreja nudi dovoljno mogućnosti za sudjelovanje (65 bodova), četiri države – Novi Zeland, Ujedinjeno Kraljevstvo, Dominikanska Republika i Gruzija – nude ograničene (44-55 bodova), a sve ostale pružaju slabe ili nikakve mogućnosti. Globalni prosjek iznosi 15 od 100, pa se Hrvatska sa 17 bodova nalazi tek neznatno iznad tog svjetskog prosjeka. Hrvatska Vlada ne nudi nikakve učinkovite mogućnosti za sudjelovanje građana u fazi pripreme proračuna, baš kao ni Državni ured za reviziju (DUR) u fazi revizije. Vlada nudi tek neznatne mogućnosti u fazi izvršavanja, a Sabor ograničene u fazi odobravanja proračuna. Stoga bi Ministarstvo financija trebalo isprobati pilot mehanizme angažiranja javnosti u fazi pripreme proračuna, omogućiti sudjelovanje udruga civilnog društva i građana, te aktivno poticati sudjelovanje ranjivih i nedovoljno predstavljenih skupina, izravno ili preko udruga koje ih zastupaju. Sabor bi trebao dopustiti javnosti da sudjeluje u javnoj raspravi prije odobravanja prijedloga proračuna i u raspravi o izvješću državne revizije. DUR bi trebao formalizirati mogućnosti sudjelovanja javnosti u planiranju revizija i u samim revizorskim istragama.

Hrvatska je u kategoriji nadzora proračuna ostvarila 63 boda, jednako kao i Šri Lanka ili Tajland. (IBP)

OBS ocjenjuje ulogu parlamenata i državnih revizija u proračunskom procesu, a dodatno prikuplja i informacije o nezavisnim fiskalnim institucijama – povjerenstvima za fiskalnu politiku – koje zasad ne ocjenjuje. Hrvatska je u kategoriji nadzora proračuna ostvarila 63 boda (jednako kao i Šri Lanka i Tajland), pri čemu je nadzor DUR-a odgovarajući (89 bodova), a nadzor Sabora tek ograničen (50 bodova). Stoga se preporučuje održavanje saborskih rasprava o proračunskoj politici prije predstavljanja prijedloga proračuna; dostavljanje prijedloga proračuna Saboru barem dva mjeseca prije početka proračunske godine; konzultiranje Sabora tijekom proračunske godine i to prije prenamjene sredstava u izglasanom proračunu među administrativnim jedinicama, prije korištenja bilo kakvih neočekivanih prihoda, prije smanjivanja potrošnje zbog nedostatnih prihoda, barem kad su promjene veće od unaprijed dogovorenog praga.

Mihaela Bronić i Josip Franić koji iz godine u godinu – u ime Instituta za javne financije – ispunjavaju upitnike za Hrvatsku, u upravo objavljenom Osvrtu ističu da u Hrvatskoj „još uvijek postoji znatan prostor za poboljšanje, ne samo u vezi s objavom pravovremenih i građanima razumljivih informacija o prikupljanju i potrošnji proračunskih sredstava, nego i kad je riječ o uključivanju javnosti u proračunske procese.“ I to je uistinu točno. Čitavo desetljeće osciliranja na rubu ograničenih informacija o proračunu središnje države, ukazuje da su neophodni radikalniji pomaci.

No, već i ova itekako opsežna – premda ne uvijek i najbolje predstavljena, ni fokusirana – količina informacija o proračunu središnje države koje se nude na mrežnim stranicama Ministarstva financija, omogućuje da se krene korak naprijed i počne analizirati i preispitivati odgovornost države u proračunskom procesu, odnosno vjerodostojnost planiranja i izvršavanja proračuna središnje države. Jer, istraživanja o otvorenosti proračuna ne poduzimaju se tek tako, da bi se istraživači nečim zabavili, već da bi se proračuni stvarno otvorili javnosti, odnosno da bi javnost stekla uvid u prikupljanje i trošenje javnih sredstava, utjecala na odlučivanje i na odgovornost vlasti u upravljanju javnim sredstvima.

Nažalost, usprkos sporim i nedovoljnim, ali ipak vidljivim poboljšanjima proračunske transparentnosti – kako globalno, tako i u Hrvatskoj – vjerodostojnost proračuna (budget credibility), odnosno odstupanja izvršenih od planiranih proračuna su više nego uobičajena pojava. Odstupanja su ponekad opravdana, zbog neočekivanih okolnosti (poput pandemije, potresa, poplava), no najčešće nisu. Prečesto su posljedica slabih administrativnih sposobnosti (bilo pri planiranju ili pri izvršavanju proračuna ili u oba slučaja) ili što je još i gore posljedica oportunističkog korištenja proračuna za ciljeve koje žele postići oni koji su u tom trenutku na vlasti. No, bez obzira na razloge nastalih odstupanja, neophodno ih je javnosti detaljno obrazlagati u polugodišnjim i godišnjim izvješćima o izvršenju proračuna. Pritom treba objašnjavati njihove razloge i mjere koje su već poduzete i koje će se u budućim razdobljima poduzimati. Diljem svijeta provode se brojna istraživanja o vjerodostojnosti proračuna. Toj temi pozornost posebice pridaju UN, IBP, GIFT i OECD, često se fokusirajući na neke segmente, primjerice kako se u proračunima planiraju i izvršavaju sredstva potrebna za smanjivanje nejednakosti, siromaštva, provedbu UN-ovih ciljeva održivog razvoja i sl.

Za postizanje vjerodostojnijih proračuna, odnosno za što manje odstupanja izvršenih od planiranih proračuna, uz samo povećanje proračunske transparentnosti i sudjelovanja javnosti u proračunskim procesima, nužna je veća razina odgovornosti i angažmana svih ključnih igrača. Od odjela u ministarstvima financija koji planiraju proračune (ali i makroekonomske pokazatelje) koje će vlade predstaviti parlamentima, do parlamentarnih zastupnika koji će o predloženim proračunima raspravljati i na koncu ih izglasavati. Od riznica ministarstava financija koje će proračune izvršavati, do državnih revizija i javnosti koje bi čitav proces trebale nadzirati. U zemljama u kojima postoje, pritom može biti presudna i uloga nezavisnih povjerenstava za fiskalnu politiku i fiskalnih pravila. I konačno, neophodno je razumljivo i sveobuhvatno komuniciranje svih tih aktera s javnošću.

Kao i u svim drugim državama i u Hrvatskoj je u svemu tome ključna uloga Vlade. Ona je ta koja mora poboljšavati proračunsku transparentnost i proračunske procese, što bolje planirati svoje ciljeve i izbjegavati nepotrebna i neobjašnjena proračunska odstupanja, čvrsto se držati fiskalnih pravila i omogućiti uvjete za neovisno financiranje i djelovanje Povjerenstva za fiskalnu politiku. No, ne može sve ovisiti samo o Vladi. Sabor mora jačati svoje kapacitete, posebice kompetentnost Odbora za financije i proračun i stručnog osoblja koje će opsluživati i sam Odbor i sve zastupnike, a saborski se zastupnici moraju i sami proračunski obrazovati kako bi bili kadri zahtijevati od Vlade da bude proračunski što odgovornija. Povjerenstvo za fiskalnu politiku trebalo bi koristiti svoju nezavisnost i kompetentnost za stalno nadziranje proračunskih brojki. A ulogu DUR-a nije moguće prenaglasiti, jer revizori moraju imati sve pod kontrolom – od programa konvergencije do godišnjeg izvješća o izvršenju proračuna.

I proračun središnje države i lokalni proračuni utječu na sve nas, pa ih ne bismo smjeli prepuštati samo političarima i činovnicima

Valja se samo nadati da bi najnoviji rezultati istraživanja o otvorenosti proračuna, detaljni upitnik, opaske i preporuke upućene Hrvatskoj, mogli bar neke od gore navedenih aktera zaintrigirati i potaknuti da ih detaljno prouče. To bi im moglo pomoći da budu što odgovorniji u svojim ulogama, te posljedično povećati povjerenje javnosti u njihov rad (povjerenje javnosti u institucije je pak druga tema, ali s ovom itekako povezana). Također, valja se nadati da bi te teme mogle sve više zanimati i kompetentne stručnjake iz akademskih krugova i organizacija civilnog društva i da bi se mogli posvetiti istraživanjima vjerodostojnosti proračuna središnje države i lokalnih jedinica. Zasad je tek Simona Prijaković iskoristila proračunski sve transparentnije mrežne stranice županija, gradova i općina, i zabrinjavajuće rezultate svog pilot istraživanja objavila u osvrtu o vjerodostojnosti planiranja njihovih proračuna u razdoblju 2020.-2022.

I proračun središnje države i lokalni proračuni utječu na sve nas – koliko ćemo poreza plaćati i koliko i kakvih ćemo javnih dobara i usluga dobivati – pa ih ne bismo smjeli prepuštati samo političarima i činovnicima. Iako ne možemo i ne smijemo biti zadovoljni hrvatskim pokazateljima u ovom istraživanju o otvorenosti proračuna središnje države, ipak smo u skupini država koje nude „značajne informacije“. Onda ih iskoristimo!