Pitanje etičkih načela: Što o imenovanju članova obitelji, bratića, sestrića, kumova misli javnost a što sudovi

U ovom članku Dalija Orešković opisuje kako je Ustavni sud dimenzionirao rad i ovlasti Povjerenstva za sprečavanje sukoba interesa, detaljnije objašnjava potencijalni sukob interesa i obaveze dužnosnika kad se nađe u toj situaciji (a koje dužnosnici uglavnom zanemaruju). Također prikazuje kako je slučaj u kojem je gradonačelnik svojem bratiću poverio zastupanje grada ocijenilo Povjerenstvo a kako upravni sud. Što je gradonačelnik mogao, a nije učinio

Naslovna slika: Dio sa naslovne stranice zbornika o krivnji i sramu, stidu

1.

Javne institucije dužne su služiti javnom interesu. Uz svaku javnu ovlast i moć koja iz nje proizlazi, povezan je koruptivni rizik. Kako bi se taj rizik smanjio, uobičajeno se u pravila o sprječavanju sukoba intersa ugrađuju etičke norme, obveze javnog objavljivanja određenih infromacija i druge mjere kojima bi se trebao uspostaviti sustav za ranu identifikaciju rizika.

Ratifikacijom Konvencije Ujedinjenih naroda protiv korupcije, a zatim i u sklopu pristupanja Europskoj uniji, Republika Hrvatska bila je dužna uskladiti pravni i institucionalni okvir prevencije korupcije s međunarodnim standardima. U tom je kontekstu i u domaćem Zakonu o sprječavanju sukoba interesa propisano da dužnosnici imaju postupati časno, pošteno, savjesno, odgovorno i nepristrano, uz očuvanje vlastite vjerodostojnosti i dostojanstva povjerene im dužnosti te povjerenja građana.

U načelima je propisano da su dužnosnici osobno odgovorni za svoje djelovanje, prema građanima ili tijelu koje ih je izabralo ili imenovalo. Ne smiju koristiti javnu dužnost za osobni probitak ili probitak osobe koja je s njima povezana, niti smiju biti u odnosu ovisnosti prema osobama koje bi mogle utjecati na njihovu objektivnost.  A građani imaju pravo biti upoznati s ponašanjem dužnosnika koje je povezano s obnašanjem njihove javne dužnosti.

Odredbe o načelima djelovanja, kao i sve ostale odredbe iz Zakona o sprječavanju sukoba interesa, odnose se na „političku elitu o čijoj sposobnosti i odgovornosi realno ovisi ostvarivanje ustavnog poretka Republike Hrvatske“^[i].

2.

Dužnosnici moraju biti svjesni svoje javne odgovornosti. Njihovu odgovornost koja proizlazi iz neriješenih situacija sukoba interesa, povrede etičkih načela te povrede ostalih obveza i ograničenja, trebalo bi utvrđivati nadležno tijelo. Konačni i najvažniji sud trebala bi donositi javnost. „Način na koji dužnosnici obnašaju svoje javne dužnosti, stvar je od općeg javnog interesa.“ „Ponašanje političara kao javnih osoba, ne može se prosuđivati po istim kriterijima po kojima se prosuđuje ponašanje privatnih pojedinaca, jer političari neizbježno i svjesno izlažu sebe strogoj provjeri riječi i dijela, kako od strane novinara, tako i od javnosti općenito“.^[ii]

Suci Ustavnog suda RH

Takva tumačenja i stavove iz međunarodne jurisprudencije citirao je i Ustavni sud Republike Hrvatske, kada je ukidanjem ovlasti Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, inicijalno zamišljenih u Zakonu iz 2011.g., ograničio težište Zakona (a time i budućeg rada novog Povjerenstva) u područje promicanja etičkih načela i poštovanja administrativnih pravila, a ne na provjeru stječu li dužnosnici imovinu koju ne mogu opravdati zakonitim prihodima.

Ustavni sud je obrazložio kako Povjerenstvo pripada skupini preventivnih antikorupcijskih tijela, čija je zadaća provođenje politike koja odražava načela vladavine prava, pravilnog upravljanja javnim poslovima i javnom imovinom, čestitost, transparentnost i odgovornost te promiče sudjelovanje društva u kontroli obnašatelja javne vlasti. Ustavni se sud pozvao i na mišljenje prof.dr.sc. Sanje Barić sukladno kojem ovlasti nadzornog tijela moraju prvenstveno biti fokusirane na promicanje dobrih praksi. Stoga bi objava i izricanje nalaza o postojanju sukoba interesa trebala predstavljati gornju granicu dopuštenih ovlasti takvog tijela.

Ustavni se sud pozvao na mišljenje prof.dr.sc. Sanje Barić prema kojem ovlasti nadzornog tijela moraju prvenstveno biti fokusirane na promicanje dobrih praksi

Ustavni je sud obrazložio kako Povjerenstvo nije represivno tijelo te ne može, primjerice, ispitivati nesklad između zakonitih prihoda i imovine dužnosnika. Sud je dao uputu da se definicija sukoba interesa treba čitati zajedno s obvezom dužnosnika da, kada se u takvoj situaciji zatekne, poduzme sve što je potrebno da odijeli privatni interes od javnog. U srazu s privatnim, zašta javnog interesa mora imati prednost.

Iz navedenog proizlazi kako samo po sebi nije sporno što su se okolnosti iz privatnog života dužnosnika našle nasuprot njegovim dužnostima i ovlastima. Problem nastaje tek ako dužnosnik ne prepozna koliziju između privatnog i javnog interesa, ili ne poduzme radnje koje građani i javnost od dužnosnika u toj situaciji opravdano očekuju. U situacijama u kojima ne postoje jasno propisana pravila zakonitog i nezakonitog postupanja, etička načela jedini su putokaz i vodilja ka ispravnom postupanju dužnosnika.

3.

Okolnosti u kojima postoji sukob interesa od dužnosnika traže postupanje kojim se štiti javni interes.

Svaka situacija u kojoj privatni interes utječe, ili bi se osnovano moglo smatrati da utječe, ili u kojoj privatni interes može utjecati na nepristranost dužnosnika, smatra se situacijom sukoba interesa. U takvim se situacijama javni interes štiti otklonom dužnosnika od obavljanja javne dužnosti, izuzimanjem iz procesa donošenja odluka, javnim objavljivanjem okolnosti koje bi mogle kompromitirati sudjelovanje dužnosnika u određenim procesima, povećanjem transparentnosti donošenja odluka te – ovisno o konkretnim okolnostima – drugim radnjama kojima se uklanjaju razlozi za sumnju.

Kao što se i u sudskim i drugim pravnim postupcima od donošenja odluke moraju izuzeti oni suci kod kojih postoje opravdani razlozi za sumnju u pristranost, kako bi se osiguralo i zaštitilo povjerenje u donesenu odluku, tako se i dužnosnici moraju odmicati od situacija u kojima donose ili sudjeluju u donošenju odluka koje ih se izravno ili neizravno tiču, odnosno svih odluka u kojima imaju izravan ili posredan privatni interes.

4.

Izravan interes nedvojbeno postoji u situacijama u kojima dužnosnik donosi odluke koje koje se odnose na njega osobno, na članove njegove uže obitelji, na poslovne subjekte u kojima dužnosnik i članovi uže obitelji imaju udjele u vlasništvu te na njihovu imovinu ili na druge financijske i statusne interese. Posredan interes postoji u situacijama u kojima dužnosnik donosi odluke koje se odnose na druge osobe s kojima je u osobnom odnosu koji utječe, ili se osnovano može smatrati da utječe, ili koji može utjecati na nepristranost dužnosnika.

Svaka situacija u kojoj postoji mogućnost da na nepristranost dužnosnika utječu privatni interesi s kojima se dužnosnik osnovano može povezati, predstavlja situaciju potencijalnog sukoba interesa. Sukob interesa je potencijalan sve dok dužnosnik nije poduzeo radnju kojom se ti privatni interesi promiču ili ostvaruju, odnosno sve dok dužnosnik još može primjerenim radnjama upravljati takvom situacijom i otkloniti posljedice neriješenog sukoba interesa. U pravilu, pod tim se podrazumijeva da odluka povodom koje se dužnosnik nalazi u potencijalnom sukobu interesa još nije donesena te da se dužnosnik izuzeo od donošenja te odluke.

Potencijalni sukob interesa postoji u situaciji u kojoj je dužnosnik nadležan za donošenje odluke o imenovanju na neki položaj ili na javnu dužnost, a jedan od kandidata je osoba s kojom je dužnosnik osobno povezan

Primjerice, potencijalni sukob interesa postoji u situaciji u kojoj je dužnosnik nadležan za donošenje odluke o imenovanju na neki položaj ili na javnu dužnost, a jedan od kandidata je osoba s kojom je dužnosnik osobno povezan. Ako se dužnosnik u takvoj situaciji upusti u donošenje odluke, potencijalni sukob interesa postaje stvaran. Nadležnim tijelima, a potom i građanima i javnosti općenito, preostaje samo utvrditi i ocijeniti težinu povrede koja iz donesene odluke proizlazi.

5.

Ovisno o okolnostima pojedinog slučaja te ovisno o tome tko situaciju prosuđuje, odluka ili druga okončana radnja u situaciji u kojoj se dužnosnik nalazio u sukobu interesa, može predstavljati počinjenje kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti u smislu članka 291. Kaznenog zakona [iii] ili – u nekom blažem obliku – zlouporabu posebnih prava dužnosnika koja proizlaze ili su potrebna za obavaljanje javne dužnosti u smislu članka 7. točke c) Zakona o sprječavanju sukoba interesa.

U najblažem obliku svaka odluka u situaciji sukoba interesa predstavlja povredu etičkih načela propisanih člankom 5. Zakona o sprječavanju sukoba interesa, u značenju nepoštivanja standarda koji se od dužnosnika opravdano očekuju.

Kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti utvrđuju tijela kaznenog progona.  Ako iz okolnosti proizlazi da je službena ili odgovorna osoba iskoristila svoj položaj ili ovlast, prekoračila granice svoje ovlasti ili nije obavila svoju dužnost te je sebi ili drugoj osobi pribavila korist ili je drugome prouzročila štetu,  zapriječena je kazna zatvora od šest mjeseci do pet godina.

Po opisu i sadržaju, kazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti slično je zlouporabi posebnih prava dužnosnika, kao jednog od zabranjenih djelovanja propisanih odredbama Zakona o sprječavanju sukoba interesa. Za to je zapriječena mogućnost obustave isplate dijela plaće dužnosnika, a postupak provodi i sankciju izriče Povjerenstvo. Provođenje kaznenog postupka i postupka pred Povjerenstvom, međusobno se ne isključuju, no situacije u kojima su se povodom istih okolnosti provodili postupci i pred tijelima kaznenog progona i pred Povjerenstvom, u praksi do sada nisu bile česte.

6.

Praksa na žalost pokazuje i da se određeni oblici pogodovanja povezanim osobama, koje građani itekako prepoznaju i vide kao razlog pada povjerenja u tijela javne vlasti, vrlo teško podvode pod bilo koju konkretnu povredu pravila za koju se dužnosniku može izreći sankcija, iako je riječ o situacijama koje nedvojbeno zaslužuju ne samo javnu, već i institucionalnu osudu. Takvim se situacijama pogodovanja ocjenjuju one u kojoj se kod dodjele poslova ili ugovora te u postupcima imenovanja na javne dužnosti prednost daje bratićima, sestričnama, kumovima, tazbini i drugim osobama koje se opravdano mogu smatrati interesno povezanima s dužnosnicima, u odnosu na ostale prijavljene ili moguće kandidate.

U zakonu nisu pobrojane okolnosti povodom kojih bi se opravdano moglo smatrati da između dužnosnika i osobe koja nije član njegove uže obitelji postoji interesna povezanost. Stoga ovise o društvenom senzibilitetu i praksi nadležnih tijela koja se na temelju tog senzibiliteta stvara. U uspostavljanju te prakse, Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa napravilo je tek prve korake. Sveukupna društvena osviještenost o neprihvatljivosti određenih ukorijenjenih praksi još je poražavajuće niska. Poruke koje je svojim odlukama Povjerenstvo nastojalo poslati nisu uvijek padale na plodno tlo.

7.

Situaciju u kojoj je gradonačelnik zastupanje grada povjerio odvjetniku koji je njegov bratić i omogućio mu stjecanje značajne materijalne koristi, Povjerenstvo je ocijenilo zlouporabom posebnih prava koja proizlaze ili su potrebna za obavljanje javne dužnosti. Zbog toga je gradonačelniku izreklo sankciju u iznosu od 15,000,00 kn.

Prema pravilniku za nabavu radova i usluga koje ne podliježu obvezi javne nabave, grad je dužan prikupiti ponude od najmanje tri subjekta, no gradonačelnik može iznimno poziv na dostavljanje ponude poslati samo jednom. Pozivanjem na to svoje pravo gradonačelnik je poziv za podnošenje ponude za zastupanje grada uputio samo jednom odvjetniku, i to upravo bratiću.

Povjerenstvo je istaknulo kako je gradonačelnik bio dužan dati prednost zaštiti javnih interesa, među kojima je i zaštita povjerenja građana u tijela javne vlasti i u način donošenja odluka u obnašanju javne dužnosti

Povjerenstvo je smatralo kako se bratić, iako nije obuhvaćen zakonskom definicijom članova uže obitelji, može po drugim osnovama i okolnostima koje proizlaze iz blizine krvnog srodstva, opravdano smatrati  povezanom osobom. Gradonačelnik je zlouporabio svoje posebno pravo da poziv uputi samo jednom subjektu,  kako bi ostvario materijalnu korist povezanoj osobi. Suprotno svrsi zbog koje mu je to posebno pravo dano.

Povjerenstvo je istaknulo kako je gradonačelnik bio dužan prepoznati da zbog srodstva s osobom kojoj upućuje poziv postoji potencijani sukob interesa; da je bio dužan dati prednost zaštiti javnih interesa, među kojima je i zaštita povjerenja građana u tijela javne vlasti i u način donošenja odluka u obnašanju javne dužnosti.

Gradonačelnik je mogao javni interes zaštiti da je zatražio tri ponude te da je prije davanja punomoći transparentno i javno obrazložio zašto je izabrao upravo bratića. Pravovremenim deklariranjem činjenice da je s odvjetnikom u krvnom srodstvu dužnosnik je mogao zaštititi svoju vjerodostojnost i integritet.

8.

Upravni je sud, povodom upravne tužbe gradonačelnika,  ukinuo odluku Povjerenstva.  Prema upravnom sudu,  Povjerenstvo je dužno utvrditi i obrazložiti zbog čega bi se izabrani odvjetnik smatrao osobom interesno povezanom s gradonačelnikom. Osnova ili okolnost za tu interesnu povezanost mora biti neka druga  a ne krvno srodstvo, budući da se bratić ne navodi u definiciji članova uže obitelji dužnosnika.

Stajališta upravnog suda praksu Povjerenstva usmjerila su pogrešno. U slučaju u kojem je gradonačelnik imenovao vjenčanog kuma članom nadzornog odbora trgovačkog društva u vlasništvu grada, Povjerenstvo se zadržalo u okvirima utvrđivanja povrede etičkih načela, bez sankcija

Upravni sud nije prepoznao postojanje sukoba između privatnih interesa i javnog interesa. Pri ocjeni je li dužnosnik zlouporabio posebna prava, tražio je dokaze i obrazloženje iz kojeg bi proizlazilo da je davanjem punomoći bratiću, gradonačelnik svoj privatni interes pretpostavio javnom. Potom je nažalost, u ponovljenom postupku Povjerenstvo reteriralo u svojim stavovima i tumačenjima. Donijelo je donijelo odluku kojom se utvrđuje da je gradonačelnik povrijedio samo etička načela koja proizlaze iz propusta poduzimanja radnji kojima bi očuvao nepristranost u obnašanju javne dužnosti i povjerenje građana, za što nije propisana mogućnost izricanja sankcija.[iv]

Stajališta upravnog suda u ovom i  nekolicini sličnih slučajeva praksu Povjerenstva usmjerila su pogrešno. U nizu odluka, primjerice u slučaju u kojem je gradonačelnik imenovao vjenčanog kuma članom nadzornog odbora komunalnog trgovačkog društva u vlasništvu grada, Povjerenstvo se zadržalo u okvirima utvrđivanja povrede etičkih načela.

U obrazloženju tih odluka, Povjerenstvo se retorički pozivalo na odredbe prema kojima dužnosnici u obanašanju javne dužnosti imaju postupati časno, pošteno, savjesno, odgovorno i nepristrano, da su dužni očuvati vlastitu vjerodostojnost i dostojanstvo povjerene im dužnosti kao i povjerenje građana, propuštajući izričito istaknuti da je u situaciji u kojoj dužnosnik nije postupao nepristrano bio u sukobu interesa.

Iako niti za takvo deklaratorno utvrđenje da je donesena odluka plod neriješenog sukoba interesa, zakon ne predviđa mogućnost izricanja sankcija, jasnijim i oštrijim izričajem pružila bi se veća šansa ostvarivanju ciljeva zbog kojih je sam Zakon i donesen.

Je li dužnosnik usitinu ostvario neki privatni interes istražuju USKOK ili DORH. Povjerenstvo za sprečavanje sukoba interesa istražuje nešto drugo

9.

Svrha Zakona o sprječavanju sukoba interesa je sprječavanje sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti, sprječavanje privatnih utjecaja na proces donošenja odluka, jačanja integriteta, objektivnosti, nepristranosti i transparentnosti kao i povjerenja građana u tijela javne vlasti.

Građani opravdano ne vjeruju da se davanjem prednosti bratićima, sestričnama, tazbini, kumovina i drugim osobama koje se opravdano mogu smatrati interesno povezanima s dužnosnicima, i to putem diskrecione ocjene dužnosnika, uistinu štiti javni interes.

Građani opravdano ne vjeruju da u donošenju takvih odluka može biti očuvana nepristranost dužnosnika. Javni interes očituje se i u zahtjevu da su procesi donošenja odluka takvi da im se može vjerovati. U tome je u ovakvim situacijama bit sukoba između privatnih i javnog interesa.

Stoga se u okvirima provedbe Zakona o sprječavanju sukoba interesa ne bi trebalo utvrđivati je li uistinu, prilikom davanja prednosti navedenim skupinama povezanih osoba, dužnosnik osvario i neki svoj osobni privatni interes ili korist za svoj džep, jer bi u tom slučaju protupravnost postupanja dužnosnika i kaznenopravnu odgovornost koja iz toga proizlazi trebao istraživati USKOK ili DORH, a ne Povjerenstvo.

[i] Mišljenje prof.dr.sc. Arsena Bačića citirano u Odluci i rješenju Ustavnog suda Republike Hrvatske, U-I-2414/2011, U-I-3890/2011, U-I-4720/2012 od 7. studenog 2012.g.

[ii] Europski sud, predmet Ziembiński protiv Poljske, presuda, 24. srpnja 202., zahtjev br. 46712/06, § 49, Europski sud, predmet Lewandowska-Malec protiv Poljske, presuda, 18. rujna 2012., zahtjev br. 39660/07, § 66.

[iii] Kazneni zakon („Narodne novine“ broj 125/11., 144/12., 56/15., 61/15. i 101/17.)

[iv] Odluka Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa 711-I-524-P-130-15-16-08-7 od 10. ožujka 2016.g., presuda Upravnog suda u Splitu UsI-132/16-8 od 29. rujna 2016.g., odluka Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa 711-I-705-P-304-16/17-07-11 od 31 ožujka 2017.g.

U sljedećem članku, o izuzimanju dužnosnika:

Ako se nađe u situaciji potencijalnog sukoba interesa, dužnosnik je dužan njome  upravljati na primjeren način. No što ako u postupku odabira i imenovanja u kojem sudjeluje povezana osoba, dužnosnik nije u mogućnosti delegirati svoju ovlast donošenja odluke? Nalaže li zaštita javnog interesa da se prednost da drugom kandidatu?

Je li formalnim izuzimanjem iz procesa donošenja odluke uistinu zaštićen javni interes ukoliko iz svih okolnosti slučaja proizlazi da je realna moć i utjecaj dužnosnika takav da osoba na koju je delegirana ovlast donošenja odluke nema stvarnu mogućnost samostalnog i neovisnog postupanja, mimo želja i očekivanja dužnosnika? O tome će se raspravljati u slijedećem članku.