Ne-dizajniranje: dijagnoza jedne zakonske izmjene. Kad ministar Fuchs o znanosti odlučuje neznanstveno

• Naslovna fotogfrafija: Predavanje iz matematike na helsinškom sveučilištu (Tungsten, CC0 1.0); Radovan Fuchs (Davor Višnjić, Pixsell)

• Autorica je redovita profesorica javnih politika i kvalitativne metodologije na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu.

Dizajniranje (eng. policy design) jedan je od ključnih pojmova suvremene literature o javnim politikama, a označava oblikovanje javnopolitičkih mjera (Siddiki i Curley, 2022). Dizajniranje se prvenstveno događa u fazi formulacije, nakon što je neki problem prepoznat kao politički relevantan i postavljen na dnevni red državnih institucija, a prije nego što se njegovo rješenje službeno usvoji u obliku zakona, pravilnika ili drugih akata. Dizajniranje javnih politika podrazumijeva oblikovanje državnih intervencija utemeljeno na znanju, podacima i analizi te metodičnom uspoređivanju alternativnih opcija kako bi se izabrala ona zadovoljavajuća. Pritom se provjerava je li neko rješenje javnog problema dovoljno dobro u postojećem okruženju i predstavlja li poboljšanje u odnosu na početno stanje. U osnovi, riječ je o racionalnom pristupu djelovanju državnih institucija kojim se uz pomoć znanosti nastoje rješavati različiti društveni, ekonomski i okolišni problemi.

Istraživači javnih politika u Hrvatskoj, uključivši mene, jako su frustrirani primjenom koncepta dizajniranja na stvaranje hrvatskih javnih politika jer ga je zaista teško prepoznati u praksi. I bez kompleksnih analiza, svatko tko prati način odlučivanja Vlade RH ne može baš steći dojam da se mjere u raznim resorima oblikuju na temelju sustavnih analiza i znanstvenih predviđanja mogućih posljedica različitih opcija djelovanja. Moja prethodna istraživanja pokazuju da hrvatsko stvaranje javnih politika obilježavaju niski analitički i stručni kapaciteti te nedostatak strateškog planiranja, sustavnih reformi i koordinacije. Odlučivanje je pritom fragmentirano i nekoherentno, uz izražen implementacijski deficit. Procesi su uglavnom centralizirani, komunikacija s javnošću slaba, a stvarni utjecaj ciljanih skupina ograničen. Promjene se odvijaju sporo i pod snažnim međunarodnim utjecajem, posebice kroz europeizaciju. Do tih sam zaključaka došla kvalitativnom analizom 20 znanstvenih studija hrvatskih javnih politika i njihova stvaranja od 1990-ih do danas (Petek, 2021).

Za takav stil oblikovanja javnih politika, tipičan za Hrvatsku, u teorijskoj literaturi skovan je pomalo nemušti pojam ne-dizajniranja (eng. non-design); radi se o dominantno političkom formuliranju javnih politika. Ne-dizajniranje stoga nije samo izostanak ili loša kvaliteta analize, nego formuliranje u kojem izbor mjera prvenstveno proizlazi iz političkog pregovaranja i pogađanja, trgovanja političkom podrškom, korupcije ili klijentelizma, ideoloških, religijskih ili izbornih motivacija, te partikularnih interesnih računica. Mogućnost ostvarivanja javnopolitičkih ciljeva i prikladnost odabranih instrumenata te njihovo promišljeno povezivanje tada postaju sekundarni u odnosu na političke kalkulacije (Howlett i Mukherjee, 2014, 2017).

Čini se očitim da bi ministarstvo nadležno za znanost i obrazovanje, u svakoj zemlji pa i u Hrvatskoj, trebalo biti perjanica odlučivanja utemeljenog na dokazima (eng. evidence-based policymaking, v. Kovačić, 2022), tako i potpuna suprotnost ne-dizajniranju javnih politika. Postoji li resor koji bi više od znanosti i obrazovanja trebao razumjeti i cijeniti vrijednost podataka i znanja te odluke donositi na temelju usporedbe različitih opcija djelovanja? Ipak, posljednji primjer oblikovanja mjera Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih, Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti (dalje: izmjene ZVOZD-a), šokira izostankom i najmanje naznake stvarnog dizajniranja javnih politika.

Osnovu dizajniranja čini analiza javnih politika (eng. policy analysis), odnosno primjena teorija, pojmova i metoda društvenih znanosti za savjetovanje u procesu odlučivanja. Ona sagledava političke, društvene, pravne i ekonomske aspekte različitih javnopolitičkih mjera. U Hrvatskoj je jedan oblik takve analize već godinama institucionaliziran kroz politiku boljih propisa i procjenu učinaka propisa. U posljednjih dvadesetak godina uspostavljen je korektan okvir prilagođen hrvatskoj praksi i zahtjevima OECD-a, glavnog svjetskog zagovaratelja boljih regulatornih praksi. Sada treba podići kvalitetu podataka i analiza kojima se taj okvir puni, kao osnovu za sustavno uspoređivanje različitih alternativa u djelovanju vlasti. MZOM je, u skladu sa zakonskom obvezom, za predložene izmjene ZVOZD-a također pripremilo procjenu potencijalnih učinaka promjene propisa, koju ću koristiti za ocjenu kvalitete dizajniranja znanstvene i visokoškolske politike.

Postoji li resor koji bi više od onog zaduženog za znanost i obrazovanje trebao voditi računa o formuliranju i implementaciji politika na temelju znanja i podataka? Radovan Fuchs, ministar znanosti i obrazovanja Republike Hrvatske. (Sanjin Strukić, PIXSELL)

Pogledajmo prvo proces odlučivanja. MZOM je u lipnju otvorilo savjetovanje s javnošću o izmjenama ZVOZD-a, koje je trajalo od 24. lipnja do 9. srpnja, te je najavilo donošenje Zakona po hitnom postupku, što je vidljivo i iz jedinstvenog dokumenta prijedloga i konačnog prijedloga zakona. Još su analize racionalnog odlučivanja sredinom prošlog stoljeća, kroz takozvano načelo adaptacije, pokazale važnost vremena za racionalnost odlučivanja: kada imamo više vremena za odlučivanje, možemo prikupiti više informacija i temeljitije ih analizirati, pa raste i racionalnost odlučivanja (Jones i Thomas III, 2013). Iako se na postojeći ZVOZD još od njegova donošenja 2022. iznose brojne primjedbe, a i sam MZOM probleme u njegovoj primjeni navodi kao razlog izmjena, četiri godine poslije ne pristupa se njegovoj široj reviziji, nego izmjenama ograničenog broja odredbi – i to po hitnom postupku. Drugim riječima, problemi koji očito nisu nastali preko noći sada se rješavaju u izrazito kratkom vremenskom okviru. Zašto hitno?

Ministarstvo kao razlog navodi „potrebu zadržavanja najviših stručnjaka u sustavu”, zbog čega je „potrebno žurno donošenje ovoga Zakona, a kako bi se isto pravo moglo konzumirati već u tekućoj akademskoj godini”. MZOM navedeni razlog dodatno obrazlaže na sljedeći način.

„Uočeno je i da važeće odredbe o prestanku radnog odnosa nastavnika i znanstvenika u trajnom izboru ne omogućuju dovoljno učinkovito korištenje stručnog potencijala najiskusnijih članova akademske zajednice te mogu negativno utjecati na kontinuitet nastavnog i znanstvenog rada.”

Nemoguće je ne zapitati se zar prošlih godina nije bilo renomiranih stručnjaka koje sustav nije trebao izgubiti i zar takvih neće biti sljedećih godina. Ako se ZVOZD mora izmijeniti hitno kako bi se novo pravo moglo koristiti već ove akademske godine, onda se ta hitnost odnosi na konkretnu skupinu stručnjaka koji u mirovinu odlaze baš ove godine, zar ne? Posebno je zanimljivo da je upravo ZVOZD iz 2022., koji je donijela ista Vlada s istim ministrom znanosti, ograničio dotadašnju mogućnost nastavka rada nakon 65. godine.

Prema prethodnom zakonu, kada je postojala potreba za nastavkom rada, ustanove su sa zaposlenicima koji su zadovoljavali kriterije izvrsnosti mogle nakon 65. godine sklapati dvogodišnje ugovore uz mogućnost daljnjih produljenja. ZVOZD iz 2022. mogućnost nastavka rada redovitih profesora u trajnom izboru vezao je uz vlastita sredstva ustanove, umjesto na teret proračuna kao do tada, što značajno ograničava primjenu ove odredbe. Četiri godine poslije, ista vlast potrebu zadržavanja „najviših stručnjaka u sustavu” navodi kao razlog za hitnu izmjenu Zakona. Ovakvo obrazloženje loše opravdava hitnost postupka, a hitnost istodobno ostavlja manje prostora upravo za ono što bi kvalitetno dizajniranje javnih politika trebalo uključivati – prikupljanje podataka, analizu mogućih rješenja i promišljanje njihovih posljedica.

Pogledajmo zato prvo tri mjere koje se (ne)predlažu u izmjenama: upravo istaknuti kasniji odlazak u mirovinu profesora u trajnom izboru; novu vrstu asistentskog radnog mjesta; te zamrzavanje položaja dijela predavača.

Najvažnija je upravo izmjena koja omogućuje dvogodišnju odgodu umirovljenja redovitih profesora u trajnom izboru i zbog koje se izmjene ZVOZD-a donose po hitnom postupku. Kako bi se ova mjera mogla primijeniti već u nadolazećoj akademskoj godini, zakon će biti donesen u zadnji čas: Sabor počinje s jesenskim redovitim zasjedanjem 15. rujna, a nova akademska godina započinje 1. listopada. Nastavnici koji bi 1. listopada trebali u mirovinu, ako podnesu zahtjev za nastavak rada, imaju pravo ostati na radnom mjestu dok o njihovu zahtjevu ne odluči fakultetsko vijeće, a najdulje 60 dana. Pogledajmo kakve pravne učinke takvo rješenje može proizvesti u dva suprotna slučaja, jer dizajner neke javnopolitičke mjere mora unaprijed razmišljati o razumno predvidivim posljedicama i mogućim scenarijima njezine primjene.

• U prvom slučaju nastavnik ta dva mjeseca ne izvodi nikakvu nastavu jer nije uvršten u izvedbeni plan – trebao je otići u mirovinu, a izmjene ZVOZD-a omogućile su mu nastavak radnog odnosa tik pred početak akademske godine, nakon usvajanja izvedbenog plana. Ako mu dva mjeseca poslije, usred semestra, fakultetsko vijeće odobri produljenje radnog odnosa za dvije godine, on ostaje zaposlen bez propisane nastavne norme, iako je ona osnova za 45 posto njegove plaće.
• U suprotnom slučaju fakultet može još prije donošenja izmjena ZVOZD-a promijeniti izvedbeni plan i uključiti tog nastavnika u nastavu. Fakulteti su već naviknuti snalaziti se u pravnoj neizvjesnosti sustava pa ponekad reagiraju unaprijed kako bi spriječili moguće probleme. No tada se može dogoditi da nastavnik dva mjeseca izvodi nastavu, a fakultetsko vijeće mu potom ne odobri nastavak radnog odnosa. Tako pojedini predmeti usred semestra mogu ostati bez nastavnika.

I bez sofisticirane pravne analize nameću se pitanja o mogućim pravnim učincima hitnog uvođenja ove mjere za tekuću akademsku godinu. Kako ona utječe na prava i obveze nastavnika, studenata i fakulteta?

“Alma Mater”, latinski: “hraniteljica”, jedan je od najtrajnijih simbola sveučilišta. Izraz se povezuje sa Sveučilištem u Bologni u Italiji, osnovanim 1088. godine. (Another Believer, CC BY-SA 3.0)

Pogledajmo sada, opet na osnovnoj razini, financijski aspekt. Odluka se donosi manje od godinu dana nakon što je Sveučilište u Zagrebu, posljednje među javnim sveučilištima, potpisalo svoj prvi četverogodišnji programski ugovor. Programski ugovori uključuju vrlo precizno planiranje plaća zaposlenika za četverogodišnje razdoblje u detaljnom obrascu Plana napredovanja i zapošljavanja. Već potpisani planovi, naravno, ne uključuju dvije dodatne godine plaća zaposlenika koji su trebali otići u mirovinu. Nova mjera zato mijenja financijske i kadrovske planove ustanova.

Ključno je pitanje je li MZOM preuzeo i financijsku odgovornost za mjeru koja je toliko važna da se donosi hitno. Jesu li u proračunu MZOM-a za naredne godine predviđene dodatne 24 mjesečne plaće za svakog profesora u trajnom izboru koji će ostati dulje na fakultetu?

Ministarstvo procjenjuje da će provedba izmjena Zakona koštati od gotovo milijun eura u 2026. do više od 15 milijuna u 2028. godini i sljedećim godinama, a sredstva planira osigurati upravo u okviru programskog financiranja visokih učilišta i javnih instituta. Međutim, iz obrazloženja izmjena ZVOZD-a nije vidljivo koliko tog troška otpada na pojedinu mjeru, pa ni koliko na produljenje radnog odnosa ove skupine zaposlenika. Nije jasno ni hoće li ustanovama zbog toga biti povećani već ugovoreni financijski okviri ili će se novi rashodi morati podmirivati unutar njih. To je osobito važno jer su programski ugovori zamišljeni upravo kao višegodišnji model planiranja proračuna, kadrova i razvoja ustanova. Ako dodatnog novca ima, MZOM bi trebalo pokazati koliko ga je, za koju mjeru i iz kojeg izvora predvidio. Ako dodatnog novca nema, svaki profesor koji ostaje dvije godine dulje mijenja već utvrđeni kadrovski i financijski plan ustanove. O nastavku njegova radnog odnosa ne odlučuje Ministarstvo niti se on odobrava automatski, nego ga trebaju izglasati fakultetska vijeća. Kada ona odluče svoje vrijedne i renomirane stručnjake zadržati dulje na radnom mjestu, možda time istodobno „buše” vlastiti plan programskog financiranja. Dakle, visokoškolske institucije tako nisu dobile samo odlučivačku nego i financijsku odgovornost za provedbu ove mjere koju MZOM uvodi hitno.

Dodatno, produljenje radnog odnosa može značiti da se napredovanja ili nova zapošljavanja koja su u programskom financiranju bila planirana nakon umirovljenja odgađaju za dvije godine, ako za njih nema dodatnih sredstava. Za neke od najmlađih znanstvenika to može značiti da, iako su doktorirali i ispunjavaju uvjete za docentsko radno mjesto, dvije godine dulje čekaju na ugovor na neodređeno vrijeme i samostalno znanstveno-nastavno radno mjesto docenta. Da je takav učinak moguć, izrijekom priznaje i samo Ministarstvo:

„Izravni troškovi odnose se na dodatni trošak plaća i moguću odgodu zapošljavanja novih kadrova u pojedinim slučajevima.”

Presudno je naglasiti da Hrvatska nema višak znanstvenika. Danas ima približno upola manje istraživača u ekvivalentu pune zaposlenosti na milijun stanovnika od prosjeka Europske unije – 2.424 prema 4.913, odnosno samo 49 posto razine EU-a, prema ERA Scoreboardu 2025. Mjera kasnijeg umirovljenja zato se može sasvim dobro opravdati ciljem povećanja ukupnog broja znanstvenika. No jednako je važno da ta mjera bude usklađena s ostalim mjerama i da se unaprijed razmisli o njezinim posljedicama za mlade znanstvenike.

Analiza javnih politika prvenstveno sagledava ciljeve (što želimo postići) i instrumente (kako ćemo to postići) te njihovu međusobnu usklađenost. Riječ je o 3K načelu dobrog dizajna javnih politika – koherentnosti, konzistentnosti i kongruenciji, odnosno trima vrstama usklađenosti elemenata dizajna neke javne politike (van Geet i sur., 2021). Ako je cilj povećati ukupan broj znanstvenika, zaista ima smisla najstarije dulje zadržati u aktivnom statusu, ali istodobno treba povećavati i broj najmlađih. Kako prijedlog izmjena ZVOZD-a tretira najmlađe znanstvenike? To je druga mjera na kojoj ću procijeniti koliko je znanstvena politika aktualne vlasti analitički promišljena i kvalitetno dizajnirana.

Sveučilište u Zagrebu, Zgrada rektorata i Pravni fakultet. (Suradnik13, CC BY-SA 3.0)

Izmjene ZVOZD-a trebale bi uvesti novu kategoriju asistenata na znanstvenim projektima, onih koji su zaposleni na kraći rok, a ne kao do sada na pet ili šest godina. Ministarstvo kao problem navodi da odredbe postojećeg Zakona nisu prepoznavale specifičnosti projektnog zapošljavanja, zbog čega su institucije imale teškoće s nastavkom financiranja plaća asistenata nakon završetka projekta. Rješenje tog financijskog problema naizgled je jednostavno: trajanje ugovora asistenta moći će se vezati uz trajanje projekta. No da bi takvi kratki ugovori bili mogući, za novu kategoriju asistenata više ne postoji obveza doktoriranja za vrijeme trajanja ugovora, što je do sada bila osnovna svrha asistentskog radnog mjesta. Pojednostavljeno, doktorat je „ulaznica” u samostalni znanstveni rad. Asistent do sada nije bio pomoćnik znanstvenicima, nego potencijalni znanstvenik – zapošljavan je upravo zato da doktorira i postane punopravni član znanstvene zajednice. Tako se obnavlja znanstveni kadar i potencijalno povećava ukupan broj znanstvenika. Problem institucija s financiranjem plaća asistenata nakon završetka projekta sada se, dakle, rješava promjenom same funkcije asistentskog radnog mjesta, a da se pritom ne razmatraju posljedice takvog rješenja za razvoj mladih znanstvenika i obnavljanje znanstvenog kadra. MZOM, štoviše, tvrdi upravo suprotno:

„Uređenje zapošljavanja asistenata na projektnoj osnovi omogućit će učinkovitiju provedbu znanstvenih projekata te veću privlačnost sustava za mlade istraživače”.

Kako je to privlačnije? S projektnim asistentom mogu se sklopiti najviše tri uzastopna ugovora, do najviše pet odnosno šest godina. Dakle, ukupno može raditi na određeno jednako dugo kao i „običan” asistent, čije radno mjesto i dalje ostaje u sustavu. Razlika je u tome što novi projektni asistent nema „pravo i obvezu: 1. upisati i pohađati doktorski studij na teret visokog učilišta odnosno znanstvenog instituta.” Ako stjecanje doktorata više nije svrha njegova radnog mjesta, a nema ni pravo na doktorski studij na teret ustanove, projektni asistent svoj će put prema doktoratu morati organizirati sam, a možda ga i sam financirati. Ako to ne učini, što će nakon isteka triju ugovora? Kakvu akademsku perspektivu ima? Ponavljam, kako je takav sustav privlačniji za mlade istraživače? Ako radno mjesto asistenta više nije nužno vezano uz dovoljno dugo razdoblje za stjecanje doktorata, mijenja se njegova funkcija ulaznog položaja u akademsku profesiju, a time i njegova uloga u obnavljanju znanstvenog kadra. Koje društvene ciljeve ovakve javnopolitičke mjere MZOM-a ostvaruju? Koji je model razvoja hrvatske znanstvene zajednice iza ovih mjera?

Sveučilištu u Zadru. (Maestralno, CC0 1.0)

Treći su primjer predavači koji se u visokoškolskom sustavu bave prvenstveno nastavom i izvode mnoge temeljne stručne i praktične predmete, često upravo one koji traže puno vježbanja. Uzmimo primjer Fakulteta političkih znanosti. Zamislite više predavača stranih jezika, a uz njih predavača tjelesne i zdravstvene kulture, predavačicu pedagoških predmeta, predavača metodoloških predmeta i predavača stručnih novinarskih predmeta. Predavači stranih jezika imaju tri stepenice napredovanja, dok ostali predavači iz ovog primjera imaju dvije. Najviše napredovanje znači, naravno, i veću plaću. Zašto na studiju novinarstva predavač engleskog jezika može napredovati više i na kraju imati veću plaću od predavača televizijskog novinarstva?!

MZOM je odbilo uvesti ovu promjenu u izmjene ZVOZD-a. Ovdje je, dakle, riječ o tzv. neodlučivanju – nedonošenju odluke. Ako zanemarim očiglednu diskriminaciju dijela zaposlenika i ovu mjeru sagledam „analitički hladno”, moram istaknuti sljedeće. Radna mjesta i ljudi koji na njima rade instrument su kojim se ostvaruju ciljevi javnih politika. Zaposlenici državnih tijela i javnih ustanova zapravo su jedan od najvažnijih instrumenata kojima država, pružajući javne usluge, djeluje u društvu, lokalnim zajednicama, okolišu ili na tržištu. Koji cilj obrazovne i razvojne politike ostvaruje ovako kalibriran sustav radnih mjesta predavača?

Financijska analiza ove mjere je, moram tako otvoreno reći, još duhovitija. U javnom savjetovanju mnogi su akteri ponovno upozorili na problem neujednačenog napredovanja predavača, koji se ističe već dugo, praktički otkad je ZVOZD na snazi. Ministarstvo je odbilo prijedlog uvođenja treće stepenice napredovanja za sve predavače pozivajući se prvenstveno na financijski trošak. U desecima odgovora na komentare o predavačima Ministarstvo ponavlja isti argument: dodatno opterećenje državnog proračuna nije planirano u sljedećem trogodišnjem razdoblju. Jedan od tih odgovora glasi:

„Nije moguće prihvatiti prijedloge s obzirom da je trenutna hijerarhija radnih mjesta nastavnika do razine višeg predavača u skladu sa potrebama sustava. Uvođenje još jedne više razine radnog mjesta nastavnika bi dodatno opteretilo državni proračun u kojem to nije planirano u trogodišnjem razdoblju”.

Pogledajmo samo dva podatka. Redoviti profesor u trajnom izboru sa 30 godina radnog staža ima plaću malo višu od 3.200 eura (ukupni trošak poslodavca, bruto II malo više od 5.900 eura), a predavač savjetnik, kao najviše predavačko radno mjesto, s jednakim stažem ima plaću malo višu od 2.100 eura (bruto II malo veći od 3.800 eura). Za prve, dakle, ima sredstava te se zbog produženja njihova radnog odnosa ZVOZD mijenja po hitnom postupku, a za druge sredstava nema. Očito nije riječ samo o tome ima li novca, nego o tome za što ga je Ministarstvo odlučilo izdvojiti. Ako se takvim različitim kalibriranjem instrumenta radnih mjesta ostvaruju različiti ciljevi znanstvene i obrazovne politike, koji su to ciljevi? Ministarstvo fiskalni trošak koristi kao razlog za odbijanje jednog kalibriranja instrumenta radnih mjesta, dok kod drugoga, koji također proizvodi trošak, ne pokazuje koliko taj trošak iznosi i kako je financijski uklopljen u sustav.

Kakav model razvoja znanstvene zajednice proizvodi kombinacija ovih instrumenata? Upravo bi nam to analiza koju je pripremilo Ministarstvo trebala pokazati. Nakon ovog kratkog pregleda triju mjera vrijedi se vratiti službenoj procjeni učinaka izmjena ZVOZD-a koju je izradilo MZOM. Osnovni problem službene procjene učinaka izmjena ZVOZD-a njezina je analitička tankoća. Prvo, procjena se gotovo uopće ne temelji na konkretnim podacima. Kao izvor podataka doslovno se navodi:

„Ministarstvo znanosti, obrazovanja i mladih – podaci stečeni dosadašnjim iskustvom u primjeni Zakona te u svakodnevnom kontaktu s visokim učilištima, znanstvenim institutima, ostalim tijelima sustava, zaposlenicima i studentima.”

Dokument nema nikakav prilog s podacima, a ne donosi ni konkretne podatke o tome koliko, primjerice, nastavnika i znanstvenika godišnje odlazi u mirovinu sa 65 godina, u kojim područjima njihov odlazak stvara manjak kadra te čak ni koliko bi ih moglo iskoristiti mogućnost ostanka do 67. godine već u nadolazećoj akademskoj godini. Posebice treba istaknuti da bi racionalno dizajniranje zahtijevalo i analizu učinaka odluke donesene prije samo četiri godine, kada se produljenje radnog odnosa ograničilo uporabom vlastitih sredstava fakulteta. Ako MZOM smatra da sada mogućnost duljeg zadržavanja najiskusnijih stručnjaka treba znatno proširiti, procjena učinaka bi preciznim podacima trebala pokazati što se dogodilo nakon prethodnog ograničavanja te mogućnosti. Što se u međuvremenu promijenilo i na kojim se podacima temelji današnja, očito drukčija procjena potreba sustava?

Drugo, alternativna rješenja zapravo nisu razmatrana. Navodi se tek da druga normativna rješenja „nisu oportuna”, a nenormativna „nisu primjenjiva”, bez usporedbe različitih načina rješavanja identificiranih problema. Treće, razmatra se vrlo uzak krug učinaka – samo gospodarski i samo za neke mjere – a i oni se analiziraju vrlo šturo. Konačno, pojedine se mjere promatraju izolirano, bez analize njihova međusobnog djelovanja. Primjerice, MZOM sam prepoznaje da dulji ostanak najstarijih nastavnika i znanstvenika može odgoditi zapošljavanje novih kadrova, ali ne analizira taj mogući negativni učinak. Tu mjeru ne povezuje ni s istodobnom promjenom položaja najmlađih, projektnih asistenata. Procjena učinaka izmjena ZVOZD-a tako uglavnom obrazlaže zašto bi predložene mjere mogle biti korisne, umjesto da sustavno ispita njihove moguće posljedice, alternative i međusobnu usklađenost. Zato se moram zapitati postoji li iza tih mjera uopće neka prepoznatljiva koncepcija razvoja hrvatske znanosti i visokog obrazovanja. Jedino što se može prepoznati kao zajedničko svim (ne)predloženim mjerama jest fragmentacija sustava radnih mjesta.

Produljenje radnog odnosa do 67. godine odnosi se na neke profesore, ali ne na sve. Trostupanjsko napredovanje odnosi se na neke predavače, ali ne na sve. Obveza stjecanja doktorata znanosti odnosi se na neke asistente, ali ne na sve. Teško je iz dostupnih obrazloženja razabrati koji ciljevi – zajednički ili različiti – opravdavaju upravo takvo razlikovanje unutar svake od tih skupina.

Za kraj moram istaknuti metodološku napomenu. Politika, kao i stvaranje javnih politika, uvijek se odvija u javnosti i iza zatvorenih vrata (eng. on the scene and behind the scene). Da bismo razumjeli kako i zašto su donesene određene političke odluke, moramo analizirati obje dimenzije procesa odlučivanja. Ako to normativno ocjenjujem, smatram sasvim prikladnim da se odluke bruse na zatvorenim radnim sastancima, u slobodnijem komunikacijskom stilu, a da se zatim javno komuniciraju postignuti kompromisi i racionalni argumenti koji ih opravdavaju te vrednuju iz različitih ideoloških i interesnih pozicija. Oblikovanje javnopolitičkih mjera i donošenje odluka za velike javne sustave jest zaista kompleksan proces kojem je potrebna evaluacija u javnom diskursu, ali jednako tako i živahna i slobodna rasprava unutar i između državnih tijela.

Sveučilište Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku. (Rocky031, CC BY-SA 3.0)

Analiza koju sam prikazala u ovom tekstu nije utemeljena na obje dimenzije. Nisam provela intervjue sa sudionicima procesa odlučivanja i nemam informacije ni podatke o onome što se događalo iza zatvorenih vrata MZOM-a. Sve što sam analizirala temelji se isključivo na javno dostupnim državnim dokumentima i internetskim stranicama državnih tijela, koje sam interpretirala uz pomoć teorije javnih politika. No čak i bez cjelovitih podataka o motivacijama, interakcijama i djelovanju aktera unutar i izvan Ministarstva u posljednjim izmjenama znanstvene i visokoškolske politike, nameću se prilično poražavajući zaključci. Prema onome što je vidljivo iz javno dostupnih dokumenata, predložene izmjene i dopune ZVOZD-a pokazuju ključna obilježja ne-dizajniranja – oblikovanja javnopolitičkih mjera uz vrlo malo vidljivog upliva znanja, podataka i analize te bez jasnih naznaka racionalnog odlučivanja. Riječ je o nedostatno obrazloženom, nekoherentnom i analitički slabo potkrijepljenom izboru instrumenata, bez jasnog objašnjenja njihova odnosa prema ciljevima i međusobne usklađenosti, premda je upravo usklađenost ciljeva i instrumenata jedan od preduvjeta dobrog dizajna.

Što je sve utjecalo na oblikovanje ovih mjera iza zatvorenih vrata MZOM-a, bez sustavnog istraživanja tog procesa ne mogu znati. Ali već i ova analiza otvara ozbiljna pitanja. Budući da u javno dostupnim dokumentima nema mnogo naznaka racionalnog i na podacima utemeljenog dizajniranja javnih politika, nameće se hipoteza da je riječ o dominantno političkom formuliranju javnih politika.

Ako ciljno-instrumentalna racionalnost nije bila osnova za oblikovanje prijedloga izmjena ZVOZD-a, onda međunarodna literatura upućuje na druge moguće logike izbora mjera: partikularne interese, političko pregovaranje i trgovanje podrškom, klijentelističke ili ideološke kalkulacije (Howlett i Mukherjee, 2014, 2017). Za potvrdu takve hipoteze nemam podatke i ne mogu je utvrditi. Mogu, međutim, utvrditi ono što je vidljivo iz javno dostupnih dokumenata: Ministarstvo nije pokazalo da su predložene izmjene rezultat sustavnog, na podacima utemeljenog i međusobno usklađenog dizajniranja javnopolitičkih mjera znanstvene politike. Stoga se čini da nema mnogo dileme o tome da je ovom svojom posljednjom odlukom ministar znanosti Radovan Fuchs ponudio očigledan primjer krajnje neznanstvenog odlučivanja o znanosti.

Znanstveni izvori

Howlett, M. i Mukherjee, I. (2014). Design and non-design: Towards a spectrum of policy formulation types. Politics and Governance, 2(2), 57–71. https://doi.org/10.17645/pag.v2i2.149

Howlett, M. i Mukherjee, I. (2017). Policy formulation: Where knowledge meets power in the policy process. U M. Howlett i I. Mukherjee (ur.), Handbook of policy formulation (str. 3–22). Edward Elgar.

Jones, B. D. i Thomas III, H. F. (2013). Bounded rationality and public policy decision making. U E. Araral Jr., S. Fritzen, M. Howlett, M. Ramesh i X. Wu (ur.), Routledge handbook of public policy (str. 273–286). Routledge.

Kovačić, M. (2022). Kako bi analiza trebala spasiti Hrvatsku: Stvaranje politika utemeljeno na dokazima kao cilj hrvatskih javnih politika. Hrvatska i komparativna javna uprava, 22(3), 495–520. https://doi.org/10.31297/hkju.22.3.2

Petek, A. (2021). Mismatch of policy theory and policy practice in Eastern Europe: Cross-sectoral comparison of Croatian policymaking. The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, 14(2), 223–252. https://doi.org/10.2478/nispa-2021-0021

Siddiki, S. i Curley, C. (2022). Conceptualising policy design in the policy process. Policy & Politics, 50(1), 117–135. https://doi.org/10.1332/030557321X16346727541396

van Geet, M. T., Verweij, S., Busscher, T. i Arts, J. (2021). The importance of policy design fit for effectiveness: A qualitative comparative analysis of policy integration in regional transport planning. Policy Sciences, 54(3), 629–662. https://doi.org/10.1007/s11077-021-09429-z