Pokušaj da društvene znanosti ožive Europu

Europska se unija u očima građana doživljava kao supranacionalna organizacija koja promovira globalizaciju, liberalizaciju i kozmopolitizam, a ne kao organizacija koja štiti sve svoje građane, objašnjava Milan Deskar Škrbić jedan od političkih problema koji je u pozadini europske krize

Knjiga Quo Vadis? Identity, policy and the future of the European Union, u izdanju utjecajnog think tanka CEPR, pojavila se u trenutku kada se Europska unija suočava s najvećim unutarnjim i vanjskim izazovima od začetaka, u vrijeme obilježavanja šezdesete godišnjice Ugovora iz Rima te službenog početka Brexita. Interdisciplinarni tim ekonomista i politologa adresira niz tema, poput funkcioniranja i ustroja EU, imigracije, rasta populizma, jačanja nacionalizama, strukturne nezaposlenosti, nezaposlenosti mladih i sl.

Autori ne ulaze duboko u pitanje kako je EU došla u ovu krizu pa se od čitatelja očekuje da je upoznat s temeljnim izazovima s kojima se Unija suočava od prelijevanja financijske krize 2008./09. godine, a koji su posebno izraženi u posljednjih nekoliko godina. Pritom se jasno ističe kako financijska i fiskalna nestabilnost te recesija nisu bili temeljni uzroci krize, već ih je potrebno promatrati kao okidače koji su razotkrili različite dublje slabosti temeljnih institucija te određene nelogičnosti europskog socio-ekonomskog modela.

U skladu s navedenim, knjiga je orijentirana prema budućnosti EU, a donosi niz konkretnih policy prijedloga. Jedan od ciljeva knjige je istaknuti važnost, ulogu, ali i obvezu društvenih znanosti da odgovore na ove izazove te pridonesu oživljavanju „europskog projekta“.

Četiri cjeline

Knjiga je podijeljena u četiri sadržajne cjeline. U prvom dijelu, Europski identitet, autori otvaraju pitanje pada popularnosti EU među građanima članica, analiziraju značenje pojma „Europljana“ te nude smjernice koje bi mogle dovesti do jačanja (vraćanja) osjećaja pripadnosti zajedničkoj Europi.

Autori drugog dijela, Rast populizma, ističu razlike između lijevih i desnih populističkih stranaka, analiziraju socio-ekonomske i psihološke odrednice odgovora „da“ na referendumu o Brexitu te daju zanimljiv preporuke političarima za suprotstavljanje/prilagođavanje populističkim pokretima u njihovim zemljama.

Treći dio, Nova struktura upravljanja za Europu, posvećen je prijedlozima reforme sustava upravljanja u EU, odnosom supranacionalnih i nacionalnih tijela te opcijama koje stoje pred liderima EU, od kojih se neke uklapaju u scenarije nedavno objavljene Junckerove Bijele knjige.

Politike po područjima, posljednji sadržajni dio knjige, otvara pitanje trade offa i pravog omjera između centralizacije i decentralizacije mjera socio-ekonomske politike te donosi prijedloge za daljnji razvoj i jačanje fiskalnog sustava unutar EU, nastavka kreacije jedinstvene bankovne unije te prijedloge za upravljanje javnim dugom, koji predstavlja najveću makroekonomsku neravnotežu i rizik na razini EU.

Ekonomisti

U zadnjem se poglavlju propituje uloga ekonomista u traženju rješenja za ovu političku krizu i krizu identiteta EU. U očima javnosti, ali i u očima političara, ekonomisti su u posljednjem desetljeću izgubili na kredibilitetu, dijelom zbog nemogućnosti predviđanja krize, a dijelom i zbog tehnokratskih prijedloga koji su u nekim zemljama doveli do još snažnijeg socijalnog raslojavanja stanovništva. Kako bi vratili svoj utjecaj ekonomisti, prema mišljenju autora, moraju više pozornosti posvetiti političkoj ekonomiji različitih procesa i problema, a manje tehnokratskoj analizi.

U nastavku teksta će se iz svake od navedenih cjelina prikazati temeljni opći zaključci i preporuke, a čitatelje se poziva da pročitaju svih četrnaest eseja.

Europski (policy) identitet

Među autorima u knjizi postoji konsenzus da je kriza identiteta i cjelokupnog socio-ekonomskog modela EU u ovom trenutku podjednako posljedica politika na nacionalnoj razini te tromosti sustava odlučivanja i podijeljenosti u Bruxellesu.

Propust politika na nacionalnoj razini da spriječi rast nejednakosti i inkluziju isključenih često se opravdavao preprekama koje postavlja zajednički regulatorni okvir EU, dok su s druge strane briselski birokrati, na valu uspjeha proširenja i ubrzanja ekonomskog rasta (na što su velikim dijelom utjecali i vanjski faktori) nespretno počeli forsirati širenje dosega zajedničkih politika izvan domene ekonomije i trgovine.

Međutim, što je zapravo (bio) policy identitet EU? Prema mišljenju autora Identitet politika veći se dio ekonomske povijesti EU mogao opisati kroz prizmu tzv. Nove teorije međunarodne trgovine (NTT)[1] i otvorenosti tržišta, a veza sa SAD-om kroz Marshallov plan, hladnoratovsku podjelu svijeta te odluku da Europa ne uđe u projekt zajedničke obrambene politike nego se uključi u djelovanje NATO-a. Sve to učinilo je EU „zapadnom“ u smislu sustava vrijednosti. Takva, djelomično liberalna policy agenda je dodatno ojačala uspostavom zajedničkog tržišta (SEM) krajem 80-ih te Maastrichtskim ugovorom početkom 90-ih, a osnivanje ECB-a (po uzoru na konzervativni Bundesbank) te uvođenje eura bili su vrhunac ovog modela.

Za radikalno desne stranke je cjelokupni „europski projekt“ prijetnja sustavu vrijednosti i viziji nacionalnih država za koje se zalažu. Radikalno lijeve stranke programski i ideološki ne žele rušiti europski projekt

Kada bi se promatrali samo ovi elementi moglo bi se zaključiti kako je EU jedan veliki „liberalni eksperiment“, ali autori ističu kako je proširenje zajedničkih granica na zemlje južne Europe te razdoblje „euroskleroze“, kada su iščezavali učinci poslijeratne obnove, otvorili i redistributivnu dimenziju europskog identiteta, uz istovremeni rast socijalne države na nacionalnoj razini. Prema tome, EU se našla u pomalo nezavidnoj poziciji gdje su interni demografski i socijalni faktori zahtijevali rast uloge države, a europske integracije i zajedničko tržište snažnije otvaranje i liberalizaciju. Bruxelles je počeo širiti domenu svojeg direktnog utjecaja na niz područja[2], što je smanjilo manevarski prostor nacionalnih vlada, pri čemu se inzistiralo na paradigmi „manje diskrecije, više pravila“.

Ovako kompleksni, a ponekad i kontradiktorni odnosi između nacionalnih vlada i EU institucija značajno su smanjili stupanj razumijevanja temeljnih uloga EU te su se građani u većini zemalja, pogotovo manjih, počeli osjećati sve udaljenijim i isključenijim iz „europske obitelji“ i prije otvorenih sukoba o modelima izlaska iz krize i pomoći najugroženijim članicama, što je dodatno stvorilo animozitet među zemljama članicama te jaču odbojnost prema birokratskim tijelima EU, budući da su ona u ovoj krizi ostala neokrznuta, a euro-predstavnici nisu dijelili sudbinu građana svojih zemalja.

Još exita?

Temeljno pitanje koje se postavlja – što slijedi? Trebamo li očekivati još „exita“ ili postoji način da se građani zemalja članica (ponovno) jače identificiraju sa zajedničkim EU projektom?

Autori su složni kako se neizvjesna budućnost EU može riješiti samo ako nositelji politika uspješno odgovore na izazove u vlastitim zemljama, najviše vezane uz nejednakosti, nezaposlenost i socijalnu isključenost. Niti u jednom se scenariju ne očekuje da institucije EU mogu biti zadužene za ove slabosti. Rješenje tih, moglo bi se reći, egzistencijalnih pitanja je ključno da građani zemalja članica uopće počnu razmišljati o nekim „višim“ vrijednostima i prilikama koje nudi članstvo u EU. S druge strane, na razini EU je potrebno formirati mehanizam kojim će EU moći odgovoriti na sistemske šokove te solidarno podijeliti teret sanacije posljedica takvih šokova. Formiranje ESM-a je dobar korak naprijed, a neki se zalažu i za osnivanje tzv. Europske socijalne unije (ESU) koja bi predstavljala mehanizam koordinacije sustava države blagostanja među zemljama članicama. Taj se korak za sada čini vrlo izazovnim i malo vjerojatnim u ovako podijeljenom i kompleksnom sustavu odlučivanja.

Čini se kako budućnost EU nikako ne može biti budućnost još snažnije integracije. Autori ističu potrebu za re-nacionalizacijom politika, smanjenjem broja zajedničkih aktivnosti i EU vide kao zajednicu snažnih nacionalnih država koje svoj vanjski suverenitet grade same, poštujući suverenitet ostalih članica. U takvoj viziji EU zemlje članice se trebaju promatrati kao „susjedi“ – ljudi koji su heterogeni, koji imaju vlastite probleme i ambicije, ali u nekim trenutcima dijele zajednički interes, a nekada su i prisiljeni surađivati. U ovom trenutku se ova relativno radikalna ideja ne nalazi na dnevnom redu, ali određeni scenariji iz Junckerove Bijele knjige predstavljaju pomak u tom smjeru.

Rast populizma

Duboka kriza političkog legitimiteta EU i kriza cjelokupnog koncepta liberalne demokracije, na kojem su se razvijali politički sustavi Zapada u post-kriznom razdoblju reflektiraju se u jačanju i političkom uspjehu populističkih stranaka i društvenih opcija. Uspon tih stranaka zabilježen  na obje strane političkog spektra u Europi – njemački AfD, nizozemski PVV[3] te francuska Nacionalna fronta na desnici, a grčka Syriza i španjolski Podemos na ljevici.

Jedna od temeljnih pouka političke ekonomije reformi je da je pristup „short term pain for long term gain“ jako rizičan i da je potrebno reforme učiniti što inkluzivnijim u samom početku

Iako među populističkim pokretima desnice i ljevice postoje jasne povijesne, ideološke i programske razlike, obje strane dijele kritiku političkih elita, nejednakosti i zapostavljanja srednjeg sloja radništva te antiglobalizaciju, a u užem kontekstu EU kritiku prema europskoj birokraciji i liderima EU institucija, što se prenosi i u otvoreni euroskepticizam[4]. Ipak među ovim radikalizmima postoje značajne razlike, a razumijevanje tih razlika je važno za umjerene političke opcije koje su izgubile značajnu potporu zahvaljujuću njihovom jačanju.

Razlike ljevice i desnice

Autori ističu rezultate politoloških istraživanja koji pokazuju kako se desne radikalne stranke snažnije odupiru globalizaciji, imigraciji, zalažu se za nacionalistički protekcionizam te nacionalističku hijerarhiju na nacionalnoj razini. Za radikalno desne stranke je cjelokupni „europski projekt“ prijetnja sustavu vrijednosti i viziji nacionalnih država za koje se zalažu. S druge strane, radikalno lijeve stranke programski i ideološki ne žele rušiti europski projekt već ga učiniti socijalnijim i egalitarnijim, s manjim nejednakostima i većom uključenošću građana u političke procese. U tom kontekstu se desni radikalizam, s aspekta budućnosti EU, čini kao značajno veća prijetnja.

Detaljnija analiza glasova navodi na zaključak kako Brexit nije imao toliko veze s EU koliko s nezadovoljstvom i isključenošću velikog dijela stanovništva UK iz pogodnosti koje je donijela EU integracija te nezainteresiranošću i letargijom mlađe populacije. Oba su razloga manifestacija neuspjeha niza vlada u UK da odgovore na vlastite nacionalne izazove. Ili kako jedan od autora slikovito ističe: „Strukturni problemi koji su ostavili građane politički marginaliziranim su u Westminsteru, a ne u Bruxellesu“.

Ovo je važna pouka i za ostale zemlje EU gdje se također uočava da se nezadovoljstvo vlašću na nacionalnoj razini pretvara u neočekivane većinske odgovore na referendumima. U knjizi se jasno ističe da političari ne smiju zanemarivati činjenicu da je svaka politička odluka birača najvećim dijelom emotivna. Konkretnije, iako se neki stavovi na prvi pogled ne čine odviše racionalnim to ne znači da ih treba zanemarivati.

Osluškivanje populista

Slabljenje populizma, prema mišljenju autora, može se postići jačim „osluškivanjem“ poruka predstavnika populističkih stranaka te prihvaćanjem činjenice da nisu baš svi njihovi zahtjevi apsurdni. Prilagodbom vlastitih programa pojedinim temama koje otvaraju populističke stranke (pogotovo u domeni anti-establišmenta), okretanjem širim slojevima te otvaranjem javnih rasprava stranke umjerene desnice i ljevice mogu postići puno više.

Nova struktura upravljanja

Gubitak EU identiteta, jačanje populizma diljem Europe, početak Brexita i potencijal drugih „exita“ upućuju da EU treba značajnu i cjelovitu reformu. Takva reforma bi, međutim, zahtijevala promjenu Ugovora o funkcioniranju Europske unije, što podrazumijeva jednoglasnu podršku svih zemalja članica, a prije svega provođenje referenduma u velikom broju njih. U ovom trenutku gotovo niti jedna vladajuća politička opcija nije sigurna da bi mogla dobiti potporu na referendumu pa će izbjeći podržavanje bilo koje reforme koja bi zahtijevala referendum.

Znači li to da treba održati status quo? Nikako, jer bi održavanje statusa quo dovelo do daljnje erozije potpore i povjerenja u EU te bi dodatno slabilo kredibilitet EU lidera.

Zato je potrebno adresirati dva središnja problema s upravljanjem u EU.  Prvo, to je činjenica da se institucije EU predstavljaju kao važna sila i vladar Europe, a u stvarnosti imaju jako malo atributa koji bi ih takvim okarakterizirali. Čak i na razini funkcija najmoćnije tijelo je internacionalno Vijeće ministara, a ne supranacionalna Komisija ili Europski parlament. Ili kako autori ističu, EU se predstavlja kao federacija, a zapravo se radi o relativno slaboj konfederaciji. Drugo, EU se u očima građana doživljava kao supranacionalno tijelo koje promovira globalizaciju, liberalizaciju i kozmopolitizam umjesto kao tijelo koje štiti sve građane.

Kako bi se ova situacija promijenila, lideri EU trebaju odabrati ili smjer povećanja EU budžeta čime bi Europska unija mogla ostvariti više ciljeva ili smanjiti ambicije. Ako se odluče na prvu opciju, to ujedno podrazumijeva više fleksibilnosti u odlučivanju te manje ograničenja za politike na nacionalnoj razini. Ako se Ugovor u ovom trenutku ne može mijenjati, onda se barem treba iskoristiti svaka fleksibilnost koju nude njegovi postojeći članci.

Politička ekonomija reformi

Osim reforme upravljanja, EU je ušla u fazu kada joj je potreban i niz ekonomskih reformi usmjerenih na ubrzavanje potencijalne stope rasta, jačanje fiskalne održivosti i amortizera, povećanje stope zaposlenosti i prilagodbu promjeni strukture gospodarstava u većini zemalja članica.

Za uspjeh tih reformi nije dovoljno samo donijeti i tehnokratski primijeniti popis određenih mjera (koji bi podsjećao na „10 zapovijedi“ Washingtonskog konsenzusa) nego je važno razumjeti i političku ekonomiju reformi. U tome može pomoći iskustvo tranzicijskih reformi koje su s više ili manje uspjeha provedene u svim novim zemljama članicama.

Autori predlažu da ekonomisti smanje ambicije u predviđanju i više se okrenu analizi redistributivnih učinaka politika, s dozom normativne analize, te političkoj ekonomiji izbora reformi i politika. A u takvoj ekonomiji postoji veći prostor za suradnju s političkim znanostima i sociologijom.

Jedna od temeljnih pouka političke ekonomije reformi je da je pristup „short term pain for long term gain“ jako rizičan i da je potrebno reforme učiniti što inkluzivnijim u samom početku, kako bi se ograničio manji broj „reformskih gubitnika“. Budući da nije moguće izbjeći barem određen broj takvih slučajeva važno je definirati kvalitete kompenzacijske mjere, a iskustva tranzicijskih zemalja pokazuju da one trebaju biti implementirane u obliku aktivnih mjera tržišta rada, a ne (isključivo) pasivnih[5]. Politike tržišta rada su izrazito važne jer je upravo nezaposlenost jedan od glavnih izvora nezadovoljstva i nepovjerenja prema institucijama EU. Dakle, reforme nikako ne smiju biti samo redistributivne, već direktno usmjerene na stvaranje novih radnih mjesta i to za šire slojeve stanovništva.

Fiskalni problemi

Drugo važno područje reformi je u domeni fiskalne politike, a upravo su fiskalni problemi (kriza javnog duga) doveli do dužničke krize i krize eura od 2009. – 2012. godine. Ta je kriza donijela dodatnu podjelu u Europi, onu na zemlje dužnike i zemlje kreditore, među kojima je i dalje prisutna visoka razina nepovjerenja.

Zato je važno da se na razini, prvenstveno Eurozone, osigura novi mehanizam fiskalnog upravljanja i koordinacije budući da se postojeći mehanizam, temeljen na Paktu o stabilnosti i rastu, Proceduri prekomjernog deficita i Six pack reformi, nije pokazao učinkovitim u trenutcima najveće krize, a u nekim slučajevima je potvrđeno da su politike unutar ovog okvira dovele i do dodatnog pogoršanja fiskalne pozicije pojedinih zemalja (tj. da su djelovale prociklički).

Četiri elementa paketa

Europski fiskalni okvir bi se trebao maknuti od Maastrichtskog režima, temeljenog na pravilima i na neki način „suprotstavljenog“ odnosu Bruxellesa i nacionalnih vlada i okrenuti se alternativnim mehanizmima temeljenima na zajedničkim institucijama. U tom kontekstu autori predlažu četiri elementa takvog novog fiskalnog paketa:

(i) neki minimalni zajednički proračun namijenjen isključivo na stabilizacijsku politiku unutar eurozone;

(ii) zajedničku proceduru za rješavanja pitanja nesolventnosti država koje mogu izazvati negativno prelijevanje na druge zemlje članice;

(iii) obveznice indeksirane rastom BDP-a koje bi poboljšale održivost duga u slučaju velikih makroekonomskih šokova i stvorile prostor za anticikličko djelovanje nacionalnih vlada te

(iv) reformu postojećeg Pakta o stabilnosti i rastu u smislu smanjenja njegove prociklične prirode i uvođenja elemenata koje bi bile poticajnije za vlade da se ponašaju fiskalno odgovornijim.

Iako se ovi prijedlozi u ovom trenutku čine pomalo nedostižnima, pogled na aktualnu europsku literaturu iz područja fiskalne politike upućuje da se među vodećim akademicima stvara konsenzus za provedbom ovih ili sličnih mjera.

Treba podsjetiti da kriza duga i fiskalni problemi s kojima se suočio veliki broj zemalja članica eurozone nisu bili uzrok krize, već njezina posljedica. Mehanizam propagacije krize su bile financijske institucije, a s obzirom na to da Europa ima izrazito bankocentričan financijski sustav, to su bile prvenstveno banke. Zato je kao posljednje reformsko područje u knjizi navedena bankarska unija, koja je već pokazala zavidan stupanj razvoja te je već u ovom trenutku značajno smanjila faktore rizika koji su doveli do prelijevanja krize iz bankarskog sustava na proračune i dug zemalja članica. Međutim, kako bi bankarska unija ispunila sve svoje ciljeve potrebno je još uspostaviti zajednički sustav osiguranja depozita te jasnije definiranje obaveza i podjele ovlasti u postupku sanacije banaka između nacionalnih središnjih banaka i ECB-a.

Uloga ekonomista

Na kraju, u ovim izazovnim trenutcima za EU, ali i ostatak Zapada, postavlja se pitanje koja je uloga ekonomista, znanstvenika i praktičara koji su značajno izgubili kredibilitet i važnost nakon izbijanja krize u 2007./08.. Autori predlažu da ekonomisti smanje ambicije u predviđanju (npr. ekonomija i financijska tržišta SAD-a nakon Trumpa i UK-a nakon Brexita su reagirala značajno drukčije od zlogukih predviđanja različitih analitičara) i da se više okrenu analizi redistributivnih učinaka različitih politika, s dozom normativne analize, te političkoj ekonomiji izbora reformi i politika. A u takvoj novoj ekonomiji postoji veći prostor za suradnju ekonomista s političkim znanostima i sociologijom. Ujedinjene društvene znanosti mogu iznjedriti bolja objašnjenja i rješenja za izazove s kojima se u ovom trenutku susreće Europa (ali i svijet).

[1] Više o razlikama između „klasične“ teorije međunarodne trgovine, koja se temelji na komparativnim prednostima, i tzv. new trade theory može se pronaći na sljedećem linku.

[2] Postoje i mišljenja da je Bruxelles, zbog poželjnih uvjeta koje uživaju eurobirokrati, na neki način postajao sam sebi svrha.

[3] Iako ova stranka nije ostvarila očekivani uspjeh na nedavnim parlamentarnim izborima njezin je uspon i broj osvojenih mandata svejedno značajan.

[4] U literaturi se ovaj odnos prema EU i globalizaciji opisuje obrnutom U-krivuljom.

[5] Poput prijevremenih umirovljenja i braniteljskih mirovina u Hrvatskoj 90-ih.

*Autor je doktorand na Ekonomskom fakultetu u Zagrebu