- Naslovna fotografija: Siniša Hajdaš Dončić, Sandra Benčić, Nikola Grmoja. (Marko Seper, Patrik Macek / PIXSELL)
- Autor je docent na Katedri za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Rijeci.
Puno je metafora koje se može koristiti u razmišljanju o ustavima. Posebno je poznata ona iz pera Jona Elstera, o Odiseju kojega njegova posada vezuje za jarbol kako bi mogao čuti pjesmu sirena bez da ga ona navede da nasuče brod na stijene. Kao i svaka druga metafora, ova ističe neke aspekte predmeta koji se njome želi razumjeti, ustava, a istovremeno druge ili skriva ili iskrivljuje. Priča o Odiseju apostrofira odluku junaka da ga se vezuje za jarbol dok je još racionalan. Ustav je utjelovljen u toj odluci i u činu vezivanja. Postoji više problema s tom slikom. Primjerice, kao što su istaknuli drugi teoretičari, ona polazi od potpuno racionalnog aktera i posade koju taj akter, kao njihov zapovjednik, može s lakoćom staviti pod kontrolu. Ipak, ustave se ne usvaja u atmosferi potpune racionalnosti, niti se primjenjuju na ograničeni skup aktera čije se ponašanje može lako kontrolirati.
Ozračeni Ustavom
Na slične probleme nailaze mehanicističke metafore. Ustav je ovdje stroj, mehanizam, aparat za oblikovanje vlasti koji treba djelovati sam po sebi, gotovo nametati svoje značenje onima na koje se primjenjuje. Njegove najviše vrednote, kao što je dostojanstvo u Njemačkoj, trebaju „zračiti“ čitavim poretkom poput plutonija, već samom činjenicom što su najviše. Ponovno, ovdje se pojavljuje izazov ljudskog čimbenika. Ustavi ne nastaju sami od sebe. Oni su dio nastojanja čovjeka da za sebe izgradi zajednički svijet. Oni se pogotovo ne primjenjuju sami od sebe, jer bez ljudi, sa svim (i)racionalnostima koje donose, ustavi ne mogu propisno zaživjeti. Ako ih ne usvoje i na životu ne održavaju određene zajednice, ustavi su mrtvo slovo na papiru. Sasvim je nebitno koliko su lijepo napisani. Ovo su znali i pisci aktualnog njemačkog ustava, takozvanog Temeljnog zakona (Grundgesetz). Njihovo nastojanje da ustavne odredbe budu lijepo sročene nije imalo veze s estetikom ustava koja bi bila svrha samoj sebi niti sa slavljenjem harmoničnosti njemačkog standardnog jezika. Ljepota teksta bila je sredstvo koje je trebalo potaknuti političare da ozbiljno shvate ustav i nadahnuti građanstvo da u njemu nađu novi smisao suživota, nakon što je nacistički režim na sve moguće načine narušio vjeru u humanost ljudskog bića.
Možemo tvrditi da je barem jednim dijelom mnogostrukost metafora koje ustavi nadahnjuju izazvana dvojbama o njihovoj dovršenosti. Nije toliko stvar u tome da ne znamo što je ustav, već nam nije jasno što smo zapravo s njime napravili i što nam tek predstoji činiti. Tu se nejasnoću možda niti ne može izbjeći. Štoviše, možda je upravo ona poanta čitavog ustava. Iako uglavnom pisani akti, koji su kao takvi cjeline sastavljene od određenog broja odredbi, s početkom i krajem kojega se može čitati, (pre)pisati i tumačiti, ustavi su u svojoj srži otvoreni. To ne proizlazi samo iz toga što ih se može mijenjati, već iz toga što samo pružaju osnove za niz problema koji tek slijede. Njihova je poanta smisleno zamutiti percepciju, pustiti prostora za donošenje odluka, odgoditi ishitrenosti kako bi se otežalo prebrzo, previše proizvoljno i nepromišljeno odlučivanje. Određeni žanr nejasnoće, određeni stupanj nesigurnosti, čini se prirođen ustavu. Kako bismo otklonili vlastiti osjećaj neugode koji ta otvorenost izaziva, koristimo metafore kako bismo se zaklonili od suštinske nedovršenosti temeljnog akta.
Nedovršenost ustava se vidi iz načina na koji određuju vlast. Obično ustavi neće dati definiciju vlasti niti će joj nastojati dati jedan jedinstveni oblik. Naprotiv, suvremeni ustavi polaze od toga da vlast treba secirati, razlomiti na sastavne dijelove, i pružiti prostor za njihovu kombinaciju. Svima je poznata dioba, odnosno trodioba vlasti. Od nje polazi i hrvatski ustav, naglašavajući da se vlast temelji na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu. Ove tri grane imaju svoju strukturu i svoje ovlasti, ali isto se tako moraju međusobno kontrolirati, što Ustav naziva sredstvima „provjere i ravnoteže“. Time hrvatski ustav, kao i mnogi drugi njegovi pandani, zapravo zajednici koja ga primjenjuje daje u zadatak da stalno iznova stvara vlast, da joj stalno iznova pruža smisao. Ustav to ne čini sam po sebi jer bi to značilo da mora uspostaviti vlast koja je fiksirana u trenutku usvajanja temeljnog akta, koja će samim time biti ili previše moćna ili nedovoljno dorasla izazovima na koje se ustav treba primijeniti.
Imajući ovo u vidu, ustavi redovito ne definiraju iscrpno što znači svaka od triju grana vlasti. Umjesto toga, kao što kovač ima čekić, nakovanj, kliješta i ine alate svojeg zanata, tako i ustavi stvaraju određeni zbir alata za tumače ustava. Ti alati mogu poslužiti stvaranju vlasti i njezinom ograničenju. Riječ je o različitim strukturama, ovlastima, procesima i ulogama. Primjerice, hrvatski ustav predviđa Hrvatski sabor i određuje njegovu temeljnu strukturu, daje mu ovlast usvajanja zakona, predviđa pod kojim ga se uvjetima može raspustiti i propisuje da, uz zakonodavnu, ima ulogu predstavničkog tijela građana. Kada se želi stvoriti vlast pomoću ustavnog medija, mora se stalno iznova kombinirati strukture, procese, ovlasti i uloge. Zbog toga što nameću taj zadatak, ustavi i omogućuju i ograničavaju vlast, jer traže napor kako bi ih se moglo primijeniti.
Dovršavanje nedovršenosti
Dakle, nedovršenost ustava možemo shvatiti kao slagalicu sastavljenu od staklenih dijelova, bez čijeg pravog spoja ne možemo dobiti sliku vlasti koja nam treba. Ta bi ta nedovršenost mogla zaživjeti, bitno je da uvijek budemo svjesni kako se slagalicu ustava može presložiti na različite načine, kako postoje mnoge moguće slike vlasti koje se može zamisliti i ostvariti pomoću medija ustava. Kada neka politička stranka ili koalicija stranaka drži vladajuću većinu, postoji vjerojatnost da neće biti spremna priznati kako postoje alternative. Umjesto toga, puno je vjerojatnije da će tvrditi kako joj slagalica ustava ne treba i kako mudro partijsko vodstvo točno vidi što je vlast i što treba činiti kako bi se ona ostvarivala. U nedavnoj hrvatskoj zbilji takva su gledišta u različitim kontroverzama istaknula oba ključna aktera u izvršnoj vlasti. Dok je premijer Plenković govorio o pravno-političkim realnostima koje tobože nadilaze ustavnu normu, predsjednik Republike Milanović bio je sklon isticati kako je baš on poseban autoritet za tumačenje Ustava jer je u njegovom pisanju sudjelovao. U oba se slučaja zapravo zanemaruje mogućnost preslagivanja ustavne slagalice na više načina koji mogu biti u skladu s Ustavom. Ta je mogućnost bitno sredstvo ograničenja vlasti, jer urušava neprikosnovenost vladajućih većina.
Kako bi vladajuća većina imala čim manje prostora za zanemarivanje nejasnoće s kojom se treba nositi da bi se vlast vršila u skladu s ustavom, oporba je posebno bitna. Ona može artikulirati alternative vladajućim politikama i pružiti drukčiju viziju države. Parlament je za te vizije posebno bitan, jer to je tijelo koje građanima treba prikazati različite mogućnosti i omogućiti njihov sraz. Ipak, oporbeno djelovanje nije ograničeno samo na parlament niti je samo parlamentarna oporba protuteža vlasti. Primjerice, političke stranke koje niti nisu zastupljene u zakonodavnom tijelu mogu imati oporbenu ulogu, a u nekim se državama, kao što je Ujedinjena Kraljevina, bilježi da tu ulogu imaju i istaknute javne osobe koje uopće nisu u nekoj političkoj stranci. Ipak, upravo parlamentarna oporba ima priliku neposredno sudjelovati u formiranju vlasti.
Hrvatski ustav tek u nekim svojim dijelovima ističe oporbu, indirektno. Primjerice, našim je pravom omogućeno manjini saborskih zastupnika da od Ustavnog suda traži ocjenu ustavnosti zakona. Jasno je da je to pravo posebno namijenjeno oporbi koja može, ako nije uspjela osporiti neko rješenje u zakonodavnom postupku, ići pred Ustavni sud s tvrdnjom da je usvojeni zakon protuustavan. U svakom slučaju, baš kao što ne definira iscrpno vlast, tako Ustav ne definira niti oporbu. Njezinu se ulogu mora rekonstruirati kombinacijom ustavnih određenja.
S obzirom da je oporba tako slabo neposredno zastupljena u ustavnom tekstu, i s obzirom da parlamentarnu oporbu uključuju političke opcije koje nemaju većinu, može se doći do pogrešnog zaključka da oporba jednostavno obuhvaća one koji nisu na vlasti. Međutim, iz ovoga što sam do sada napisao slijedi da je to tumačenje samo jednim dijelom ispravno. Nedvojbeno je da oporba u parlamentu nema mogućnosti donošenja odluka i utjecaja na institucije, koje ima vladajuća većina. Ipak, time što pruža alternativu vladajućoj većini, oporba je bitan dio projekta stvaranja vlasti. Time što podsjeća na moguće alternative i, samim time, na ustavne nejasnoće, oporba je neophodna u oživotvorenju različitih mogućih tumačenja temeljnog akta. U tom je smislu presudna u oblikovanju slike i uloge vlasti. Ona otežava, a u najboljem slučaju i onemogućuje, da se nedovršenost ustava okonča i da vladajuća većina ima potpuni pristup državnoj moći.
Tri moguće ustavne rekonstrukcije oporbe
Ustavi redovito omogućuju tri uloge oporbe: negativnu, pozitivnu i aspirativnu. Negativna je najmanje zahtjevna, a ona aspirativna je zapravo najzahtjevnija. Negativna funkcija znači da oporba može postojati, odnosno da vladajući njezinim pripadnicima ne ograničavaju prava i slobode samo zato što su dio oporbe. U ovom viđenju oporba može slobodno kritizirati vladajuće, može pružati alternative postojećim politikama i može se natjecati na demokratskim izborima te potencijalno preuzeti vlast. Ovo je viđenje oporbe izrazito važno i njegovo je održavanje bitno postignuće. Ipak, ono je od sva tri viđenja oporbe najmanje zahtjevno jer će postojati već ako se u državi štiti višestranačje, kao i osnovna politička prava, kao što su ono biračko, sloboda govora i sloboda udruživanja. Bitno je i da se parlamentu dopusti uredno funkcioniranje, primjerice da se zakonodavni postupak odvija sukladno onome što predviđa parlamentarno pravo te da stranke koje su u manjini mogu sudjelovati u svim parlamentarnim aktivnostima razmjerno svojoj zastupljenosti. Nije potrebno posebno isticati oporbu kao baštinika tih stavki. Ako se ova ustavna jamstva primjenjuje, oporba će biti zaštićena i moći će ostvarivati svoju elementarnu funkciju.
Pozitivna uloga oporbe ne prihvaća samo da vladajući ne smiju potirati njezine pripadnike, već polazi od toga da je oporba dio vlasti i da mora uživati određena prava koja joj jamče adekvatan upliv na vladajuću većinu. Ovo je pozitivno viđenje zahtjevnije već stoga što, uz zaštitu temeljnih jamstava, traži da politički akteri, kako oni na vlasti tako i oni u oporbi, razumiju vlast kao nešto što nadilazi partikularne interese. Ne bi li se takvo shvaćanje potaknulo, pojedini ustavi posebno jamče dodatna prava oporbi, kao što se to čini portugalskim pravom, kada se oporbi jamči sudjelovanje u definiranju dnevnog reda parlamenta.
Aspirativna funkcija oporbe u potpunosti polazi od toga da oporba nije samo dio aparata vlasti, već da je institucija usporediva s vladajućom većinom. Takvo shvaćanje odražava britanski institut „vlade u sjeni“, koji u osnovi obuhvaća toliko institucionaliziranu oporbu da ova oblikuje vlastitu vladu sukladno političkim praksama. Ta vlada jasno artikulira alternative vladajućoj većini i pokazuje spremnost da se te alternative oživotvori ukoliko na sljedećim izborima osvoji većinu u parlamentu. Ovo je viđenje oporbe posebno zahtjevno, jer ovisi o političkim praksama i kulturi daleko više nego o ustavnim rješenjima. Ona obično niti nije pravna kategorija, jer stranke u oporbi mogu se ponašati različito, zastupati različita, pa i nespojiva politička uvjerenja, te biti voljne podržati vladajuću većinu u pojedinim situacijama. U tim uvjetima niti nije moguće oporbeno djelovanje omeđiti jasnim pravnim okvirima, već treba političkim praksama prepustiti da postupno izgrađuju ulogu oporbe.
Problemi ustavnog kaljenja oporbe u hrvatskoj praksi
U značajnoj su mjeri pitanja oblikovanja uloge oporbe povezana s načinom na koji se ustavno rekonstruira vlast. Ovo možemo zapaziti već iz toga što elementarno poimanje oporbe, ono negativno, ovisi o tome da se uredno provodi neke od temeljnih zasada ustavne vladavine, kao što je zaštita slobode govora. Oporba ovdje nije zaštićena samo zato što se primjenjuje ono što piše u ustavu, već i zato što se smatra da postoje razborite granice vršenja vlasti, i to se shvaćanje oslanja na pravnu formu koja je predviđena temeljnim aktom. Način na koji promišljamo i zamišljamo vlast tako postaje usko vezan za način na koji promišljamo i zamišljamo njezine alternative, pa i ulogu oporbe u njima.
To da su oporba i vlast usko vezane kategorije pokazuje britansko iskustvo. Oporba se u toj državi počinje u bitnome razvijati kada skupine u parlamentu prestaju biti zaokupljene podržavanjem ili osporavanjem pojedinih grupacija koje su se borile za moć u dvoru. Drugim riječima, kada se srž spora pomaknuo s podržavanja ili osporavanja grupacija dvorjana na javne politike koje se gradi i kali u parlamentu, počela se razvijati i zrela oporba. Ujedno se mogao stvoriti prostor za razvoj već ranije spomenute „vlade u sjeni“.
Problemi ustavnog kaljenja uloge oporbe u Hrvatskoj uvelike su vezani baš za probleme kaljenja vlasti. Pojedini su teoretičari, kao što je profesor Ivan Prpić, već odavno utvrdili da se državu ne razumije kao dobro koje nadilazi stranačke podjele, već kao plijen stranačke borbe. Zaista, pojedine političke opcije u Hrvatskoj još uvijek doživljavaju sebe državotvornim čimbenicima, onima koji su „stvarali Hrvatsku“ i kojima stoga pripada veće pravo da njome upravljaju. Uz sve probleme koje to donosi za razvoj demokratskog života, nedvojbeno je da takvo poimanje dodaju ustavu jednu dodatnu dimenziju nedovršenosti.
Dok je za fleksibilnu i učinkovitu konstrukciju vlasti bitno da temeljni akt pruža instrumente njezinog stvaranja i ograničenja bez da ih nužno iscrpno uredi, jednako je tako bitno da mu se zaista dopusti da te instrumente osigura. U Hrvatskoj se to nije u potpunosti ostvarilo. Ustav se smatra nedovršenim i zato što se državu smatra plodom ratnih zbivanja i borbe pravovjernih snaga protiv onih koji „Hrvatsku nisu željeli“. U tim se uvjetima fokus kaljenja vlasti prebacuje na problem njezine simboličke autentičnosti. Bitna je pravovjernost vlasti, ne njezina predanost ustavnim strukturama. One blijede u značaju naspram održavanja poretka otvorenim stalnim vraćanjem u prošlost. Nadalje, u hrvatskoj ustavnoj mašti izvršna je vlast oduvijek zauzimala premoćno mjesto. Iako se 2000. godine Ustav promijenilo tako da su se smanjile ovlasti predsjednika Republike, Vlada je dobila premoćnu institucionalnu poziciju.
Uz ideju da vršenje vlasti prije svega obuhvaća nadmoć uske vrhuške, podržane političkim strankama koje same po sebi često nisu dovoljno demokratične niti otvorene javnosti, uloga oporbe dobiva dvostruku konotaciju. S jedne ju se strane percipira kao smetnju koju se u najboljem slučaju podnosi i čije se intervencije otpisuje kao nešto neučinkovito, histerično, neiskusno i nerazumljivo. Tome je tako jer se razboritost koju utjelovljuje izvršna vlast pretvara u ključni atribut vlasti općenito. Sve što od toga odudara postaje neprihvatljivo, pa i alternative koje Hrvatski sabor treba utjelovljivati. Sâm parlament tako postaje smetnja. Pritom se tu „razboritost“ izvršne vlasti izolira od kritike, prikazuje ju se gotovo kao stručno i apolitično pitanje, kojem se ne može suprotstaviti nikakav drukčiji put.
S druge strane, oporbu se vidi kao puku uobrazilju vladajuće većine, kao marginalnu pojavu koja u vlasti ni na koji način ne sudjeluje. Ovo je vidljivo i iz toga što se oporbeno djelovanje katkada svodi samo na pozive da vladajući odstupe i da se raspišu prijevremeni izbori. U tom je svjetlu oporba zapravo prihvatila shvaćanje većine i prionula na osvajanje nadmoćne izvršne vlasti, pri čemu nema uvijek u vidu razradu alternativa postojećim politikama. Utoliko što oporba kao jedino sredstvo kaljenja vlasti vidi izbore i oslobađanje institucija, pokazuje se da pristaje uz fiksno razumijevanje ustavnih okvira vlasti, što je dugoročno problematično za ostvarenje temeljnog akta općenito. Kao što sam naglasio na početku, bitno je obilježje ustavnih okvira vlasti njihova nedovršenost. Kada se pristaje na dominaciju jedne grane vlasti i tome se suprotstavlja samo nastojanje da se tu dominaciju preuzme, otvorenost temeljnog akta novim kombinacijama njegovih struktura nužno je sužena, a uloga oporbe dovedena u pitanje. Ustav se može primjenjivati samo ako mu se stalno iznova vraća i ako se njegova značenja osporava. Ako ih se nastoji zanemariti ili premostiti, ustavna je vladavina izgubljeni rat.
