Zašto je u mladim demokracijama nužna kodifikacija sukoba interesa, iako njegova razumljivost proistječe iz načela prirodnog prava

Dalija Orešković, donedavna predsjednica Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa u ovom prvom članku za Ideje.hr objašnjava što se i kako štiti načelom o sprečavanju sukoba interesa, kakva je razlika između sukoba interesa i korupcije, te pojašnjava da sukob interesa nije ograničen samo na nositelje javne vlasti. Kako se sukob interesa sprečava u zemljama u kojima je politička kultura uspostavila minimum standarda dobre prakse?

Nemo iudex in causa sua, latinska je izreka koja poučava kako nitko ne može biti sudac u slučaju u kojem postoji njegov osobni interes. Stoga pojam sukoba interesa, nije nikakva novost u pravnoj zbilji. Njegova jednostavnost i razumljivost proizlazi iz načela prirodnog prava koje zastupa ideju kako ne proizlaze sva pravila iz autoriteta čovjeka koji ih stvara odnosno iz nametnutih propisa i zakona koji određenom pravilu daju legitimitet, tj. iz pisanog prava, već postoje i pravila koja se osjećaju kao osobna dužnost, kao etika i moral koji bi tebali biti urođeni svakom čovjeku, bilo da proizlaze iz božanske providnosti, iz prirode ili iz ljudskog razuma.

Kao takvo, pravilo nemo iudex in causa sua, primjenjuje se u svim situacijama u kojima postoji vanjski dojam o mogućoj pristranosti onoga koji odlučuje, u odnosu na sadržaj o kojem se odlučuje, i to neovisno o tome postoji li uistinu takva pristranost. Poredak utemeljen na vladavini prava mora oživotvoriti načelo kako nije dovoljno samo provesti pravdu, već je nužno da se i vidi da je pravda provedena.

Polazeći od tog načela, pravna posljedica sukoba interesa – koja proizlazi iz „prirodne pravde“ – trebala bi biti otklon osobe koja se nalazi u sukobu interesa iz procesa donošenja odluke, a ako je do donošenja odluke već došlo, morala bi postojati mogućnost provjere njezine valjanosti kao i mogućnost preinake ili ponišenja.

Postoje pravila koja se osjećaju kao osobna dužnost, kao etika i moral koji bi tebali biti urođeni svakom čovjeku, bilo da proizlaze iz božanske providnosti, iz prirode ili iz ljudskog razuma

Iako se najčešće veže uz nositelje javne vlasti, sukob interesa postoji u svim područjima službenog ili profesionalnog djelovanja. U rječnicima se sukob interesa opisuje kao situacija u kojoj postoji mogućnost da osoba radnjama ili odlukama koje poduzima u okviru svojih službenih ovlasti ili utjecajem koji iz tog položaja proizlazi, ostvari neku privatnu korist te kao situacija u kojoj su interesi ili ciljevi dviju strana inkompatibilni.

Poslovni riječnik sukob interesa definira kao situaciju koja potencijalno može narušiti nepristranost osobe zbog kolizije između njezinih privatnih interesa s jedne strane te profesinalnih ili javnih interesa s druge strane, te kao situaciju u kojoj odgovornost jedne osobe prema drugoj strani, ugrožava odgovornost te osobe prema trećoj strani.

Sukob interesa postoji u državnoj, političkoj i drugoj službenoj, profesionalnoj i društvenoj zbilji, neovisno o tome postoji li definicija tog pojma u nekom propisu te postoji li tijelo koje će ga u konkretnim okolnostima službeno utvrditi i proglasiti

U bitnom na tragu ovakvih tumačenja, kao i drugih definicija sadržanih u dokumentima relevantnih međunarodnih institucija poput UN, OECD-a i Svjetske banke, osmišljena je i definicija u Zakonu o sprječavanju sukoba interesa Republike Hrvatske. U tom Zakonu, sukob interesa se opisuje kao sitaucija u kojoj su privatni interesi dužnosnika u suprotnosi s javnim a posebice kao situacija kada privatni interes utječe, ili se osnovano može smatrati da utječe odnosno kada privatni interes može utjecati na nepristranost dužnosnika u obnašanju javne dužnosti.[i]

Zakonom je propisana i svrha njegova donošenja te niz formalnih, administrativnih pravila koja obvezuju dužnosnike kao i tijelo nadležno za utvrđivanje postojanja sukoba interesa dužnosnika i provedbu tog Zakona.

Vraćajući se načas na prethodne definicije, nedvojbeno se može zaključiti da sukob interesa postoji u državnoj, političkoj i drugoj službenoj, profesionalnoj i društvenoj zbilji, neovisno o tome postoji li kodificirana definicija tog pojma u nekom propisu te postoji li tijelo koje će ga u konkretnim okolnostima službeno utvrditi i proglasiti.

Stoga kodifikacija i jasno pravno normiranje sukoba interesa te posljedica poduzetih radnji i donesenih odluka u situacijama u kojima on postoji, nije ni potrebna u onim društvenim i pravnim sistemima u kojima je politička kultura već uspostavila jasna očekivanja javnosti prema osobama koje obavljaju određenu državnu ili drugu javnu i profesionalanu dužnost, kao i minimum standarda dobre prakse, dobrog upravljanja javnim poslovima i javnom imovinom.

U takvim sistemima, samo se po sebi  podrazumijeva da dužnosnik ili druga službena osoba koja je u situaciji sukoba interesa kompromitirala svoju vjerodostojnost i integritet, u pravilu ne može opstati na svojoj javnoj dužnosti, zbog reakcija i pritiska javnog mnijenja odnosno narušenog povjerenja građana.

S druge strane, u takozvanim mladim demokracijama, u kojima postoji nedostatak osviještenosti o samom pojmu sukoba interesa, njegovoj svrsi i posljedicama, u pravilu je nužna uspostava kodificiranih pravila čija je svrha sprječavanje sukoba interesa kao i uspostava nadzornih i regulatornih tijela nadležnih za njihovu provedbu.

Iako se načelno može reći kako svako koruptivno kazneno djelo proizlazi iz sukoba interesa, nije svaka situacija u kojoj postoji sukob interesa ujedno i korupcija, ali je plodno tlo za njezin nastanak

U Zakonu o sprječavanju sukoba interesa navodi se da je svrha njegova donošenja spječavanje privatnih utjecaja na donošenje odluka u obnašanju javnih dužnosti, jačanje integriteta, objektivnosti, nepristratnosti i transparentnosti u obnašanju javnih dužnosti te jačanje povjerenja građana u tijela javne vlasti. Ovako definirana svrha predstavlja ključ po kojem bi se trebale razlikovati situacije sukoba interesa od počinjenja nekog koruptivnog kaznenog djela.

Iako se načelno može reći kako svako koruptivno kazneno djelo proizlazi iz sukoba interesa, nije svaka situacija u kojoj sukob interesa postoji ujedno i korupcija, ali je plodno tlo za njezin nastanak. Drugim riječima, ne postoji jedno jedinstveno kazneno djelo „korupcije“ već ona može imati različite oblike, a u genezi je svakog od tih oblika sukob interesa koji nije spriječen na vrijeme.

Stoga se granica imeđu sukoba interesa i korupcije najjednostavnije može opisati na slijedeći način: sukob interesa je situacija u kojoj službena osoba mogla iskoristiti svoj položaj ili ovlasti radi ostvarivanja privatnih interesa, a korupcija postoji tek ako je do toga uistinu i došlo.

U kontekstu definicije iz domaćeg zakonodavstva, sukob interesa je situacija u kojoj je ugrožena nepristranost dužnosnika, odnosno u kojoj postoji opravdana vanjska percepija o mogućoj pristranosti dužnosnika u procesu donošenja odluka, dok je neko od zakonom propisanih koruptivnih kaznenih djela počinjeno tek ako je dužnosnik svojim svjesnim radnjama iskoristio i zlorabio svoj položaj i ovlasti radi ostvarivanja nekog privatnog interesa. Pri tome je važno voditi računa i o tome da se pravilima o sprječavanju sukoba interesa štiti drugačije pravno dobro od onog koje štite odredbe kaznenih zakona.

Demokratski pravni poretci temelje se na osnovnom načelu po kojem vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu. Demokratska vlast je transparentna vlast koja svojim građanima polaže račun o načinu na koji dužnosnici obavljaju svoje javne dužnosti, i u kojoj stupanj povjerenja ili nepovjerenja građana, opravdava ili ne opravdava njezin legitimitet.

U predmetima u kojima se povodom prijave ili na temelju javno objavljenih informacija iz kojih proizlazi percipirani sukob interesa, Povjerenstvo upuštalo u utvrđivanje postoji li sukob interesa, pojedini dužnosnici javno su izražavli svoje negodovanje te najavljivali izmjene Zakona

Stoga je pravno dobro koje se štiti kroz pravno područje sukoba interesa (bilo ono kodificirano ili ne bilo): očuvanje legitimiteta demokratskog pravnog poretka, očuvanje vjerodostojnosti, integriteta, transparentnosti, objektivnosti i nepristranosti u procesu donošenja odluka javne vlasti te očuvanje povjerenja građana u tijela javne vlasti.  S druge strane, svako od propisanih kaznenih djela, štiti neko specifično pravno dobro.

U domaćem političkom životu nositelji najviših pozicija u državnoj vlasti često pokušavaju situacije koje javnost propituje  opravdati tumačenjem kako određene okolnosti same po sebi ipak nisu nezakonite, iako su možda moralno sporne. U pravilu, uvijek je riječ o situacijama u kojima postoji percipirani sukob interesa. U predmetima u kojima se povodom prijave ili na temelju javno objavljenih informacija iz kojih proizlazi percipirani sukob interesa, Povjerenstvo kao nadležno tijelo upuštalo u utvrđivanje postoji li sukob interesa u smislu zakonom propisane definicije, pojedini dužnosnici javno su izražavli svoje negodovanje te najavljivali izmjene Zakona kojima se postojeća definicija sukoba interesa mnijenja.

Postoje i predmeti u kojima različit pravorijek Povjerenstva i upravnih sudova koji su provodili kontrolu nad donesenim odlukama proizlazi iz različitih pristupa u tumačenju pojma sukoba interesa i njegove distinkcije od ponašanja u kojem već postoje i koruptivna obilježja. Sve navedeno upućuje na zaključak kako je nužno u javnom prostoru, u stručnim i znanstvenim javnim raspravama, dodatno potaknuti raspravu i time senzibilizirati društvo ka prepoznavanju prave prirode sukoba interesa.

U sljedećim ćemo člancima prikazati Odluku i rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske od 7. studenog 2012.g. kojom je ukinuo ovlasti Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, koje je ocijenio previše represivnim, te nekoliko slučajeva u kojima je došlo do razilaženja Povjerenstva i nadležnih upravnih sudova u stavovima i tumačenjima o postojanju sukoba interesa, povredi načela djelovanja i drugih povreda administrativnih pravila.

[i] Zakon o sprječavanju sukoba interesa („Narodne novine“ broj 26/11., 12/12., 124/12., 48/13 i 57/15.)