Realni i javni sektor. Tko koga izdržava? Zašto je rast javnog sektora neizbježan

U prošlom je članku Ivo Bićanić objasnio važnost relativnih plaća za nacionalnu ekonomiju i rast. U ovom članku postavlja elemente za razumijevanje stvari u uzavreloj raspravi o odnosu tzv. realnog i javnog sektora, u kojoj se izriče previše pogrešnih tvrdnji. Može li tržište podići efikasnost javnog sektora?

• Zbivanja i pojmovi (1): Ogroman značaj relativnih plaća za pojedinca, društvo i ekonomiju. Zašto izazivaju javne sukobe?

Teza

Uporno nam ponavljaju da postoji ‘realni’ sektor i da postoji ‘javni’ sektor. Onda tvrde da je ta podjela dobar okvir da se dokažu tri stvari (iste osobe nužno ne zagovaraju sve tri). Prvo, da ‘realni’ sektor ima primat jer financira ‘javni’ sektor. Drugo da je opterećenje ‘realnog’ sektora postalo neizdrživo. Treće da javni sektor treba smanjiti. Tok razmišljanja je jednostavan i izravan.

‘Realni’ je sektor (etiketa ‘realni’ je PR-ovski dobro izabrana, jer implicira da ‘oni drugi nisu realni’) onaj koji stvara realne vrijednosti i u kojem su ljudi ozbiljni i trezveni,  vođeni računom troškova i prihoda i gdje se stvaraju profiti. Tu se zapošljava, izvozi, inovira, privređuje, stvara novododana vrijednost, itd. U realnom sektoru su poduzetnici, poslovanje realnog sektora vuče gospodarstvo i društvo naprijed. Realni sektor privređuje a rad u realnom sektoru je zato produktivan.

Nasuprot njemu je ‘javni’ sektor. Tu računi profita ne vrijede, a cijene koje naplaćuje posredno ili neposredno ne moraju biti jednake oportunitetnim troškovima. To je neprivedna aktivnost, rad u njemu je koristan i može biti zanimljiv ali nije produktivan. Tu se živi  od onoga što se preraspodijeli iz realnog sektora i što se od njega uspije dobiti. Realni sektor je baza koja radi, a javni sektor nadgradnja koja troši.

Tako postavljene, stvari su posve jasne. Treba pustiti nesputano poslovanje realnog sektora da raste i buja te traži i zaradi svoje profite jer ako realnom sektoru bude dobro, ostat  će više za preraspodjelu pa će i javnom sektoru biti bolje. Redoslijed je jasan i nedvosmisleno je tko vuče naprijed: uzročnost ide od realnog sektora k javnom sektoru. Javni sektor je izveden i može biti onoliko velik koliko realni sektor može izdržati i koliko je voljan izdvojiti, ali može biti i ograničenje rasta realnog sektora.

Ovaj se okvir nudi da se zagovara: (i) da realni sektor uzdržava javni (ii) da se naglasi da je javni sektor prevelik (iii) da je ne samo prevelik nego je već nabujao do mjere kada sputava rast i poslovanje realnog sektora od kojeg živi. Zaključak je jasan: onima koje se izdržava treba skresati krila.

Negacija

Nije neuobičajeno da ekonomisti podijele ekonomiju na sektore kada žele nešto istaknuti. Je li razlikovanje ‘realnog’ i ‘javnog’ sektora korisno za namjenu za koju je napravljeno? Ukratko nije. Veličina javnog sektora je neodređena i stvar društvenog ugovora koji je podložan promjeni. Ona nije određena ‘realnim’ sektorom nego nečim drugim. ‘Realni’ sektor ne financira javni a naročito nema primat u njegovu financiranju. Javni sektor proizvodi javna dobra i usluge koje se zbog ‘tržišnog neuspjeha’ financiraju porezima. Sputavanje rasta je empirijsko pitanje koje je neistraženo a anegdotalni primjeri i neprimjerene usporedbe nisu dokaz.

Analiza

Ovaj se članak, ustvari crtica, po svojoj prirodi ne može baviti s previše stvari. Mora biti ograničen i kratak.  Utoliko, ovdje ćemo se baviti samo tvrdnjom da ‘realni’ sektor uzdržava javni i da stoga ima poseban položaj. Tvrdnja će biti analizirana u četiri koraka. Prvi je ukazivanje na različite vrste dobara, drugi na javna dobra kao ‘tržišni neuspjeh’, treći na međuzavisnosti i četvrti na dugoročne aspekte. Sva će četiri koraka pokazati da je podjela realni vs. javni nekorisna.

Vrste dobara

Za početak bit će korisno ukazati na vrste dobara i usluga u nacionalnom  gospodarstvu. Prva su vrsta privatna dobra i usluge koje mogu trošiti samo pojedinci (kruh, stolac, ćevapčići itd.). Njihova je ponuda podložna tržišnim uvjetima i može se mijenjati odlukama temeljenim na bazi tržišnih kretanja, drugim riječima neodređena je.

Druga su vrsta javna dobra koja do točke zasićenja mogu istovremeno, bez pada kvalitete, koristiti više ljudi (park, autobus, školski razred, bolnica itd.). Njihova je ponuda ograničena prvo odlukama države (kako ona do njih dođe ovdje nije važno), a zatim načinom financiranja porezima i doprinosima. I njihova ponuda je promjenjiva.

Treće su poziciona dobra (prepoznata su sedamdesetih, a nedavno ih je netko ponovo otkrio, uz prikladnu pompu); njihova je  ponuda po prirodi stvari ograničena i ne može se promijeniti i povećati (broj predsjednika države, generala za vojsku određene veličine, kardinala, direktora itd.).

Važno je skrenuti pažnju da javni sektor pretežno proizvodi usluge i da će se učešće tih usluga u BDP-u s vremenom povećati (dulje živimo, želimo biti obrazovaniji, imamo više vremena za dokolicu itd.).

U toj podjeli javni sektor proizvodi javna dobra i usluge koja se po svojoj prirodi razlikuju od privatnih i pozicionih. Javna dobra i usluge su obrazovanje svih razina, zdravstvo, sudstvo, sigurnost, kultura, istraživanja, osobito temeljna, osiguranje egzistancije nizu kategorija stanovništva (starih, bolesnih, nezaposlenih, s posebnim potrebama itd.) itd. Važno je skrenuti pažnju da javni sektor pretežno proizvodi usluge i da će se učešće tih usluga u BDP-u s vremenom povećati (dulje živimo, želimo biti obrazovaniji, imamo više vremena za dokolicu itd.).

Javna dobra i tržišni neuspjeh

Javna dobra i usluge predstavljaju ‘tržišni neuspjeh’ jer se, ako njihovu proizvodnju i potrošnju prepustimo tržišnom računu prihoda i rashoda, ne može doći do njihove optimalne ponude (tehnički jer se krivulje potražnje zbrajaju okomito a ne kao kod privatnih dobara vodoravno, zbog problema ‘švercanja’, zbog nemogućnosti isključenja pristupa, za njih ne postoje cijene nego cijena u sjeni itd.). Jednostavno ako se proizvodnja i ponuda javnih dobara određuje na tržištu i računom profita dobije se loša ravnoteža. To nikome nije sporno. Najčešće ih proizvode javne ustanove ali nije nužno (teorijski je moguće takozvana ‘privatna proizvodnja javnih dobara’ ili javno-privatno partnerstvo iako su iskustva loša). Da dobro bude ‘javno’ bitan je način potrošnje.

S obzirom na to da su javna dobra tržišni neuspjeh ne mogu se financirati putem tržišta. Financirana su porezima a u nekim slučajevima dijelom cijenom koja ne odražava oportunitetne troškove (recimo preko HZZO i dopunskim osiguranjem, obitelj koja uzdržava školarce).

To što netko plaća poreze za javna dobra i usluge nije stvar hijerarhije i preraspodjele nego tržišnog neuspjeha. Onaj koji plaća poreze nema primat. Javna dobra i usluge se financiraju porezima ili doprinosima jer je to efikasan način financiranja a ne jer ‘ih uzdržavamo’.

Raspodjela tereta i efikasnost

No uz taj način plaćanja javljaju se dva problema. Prvi je koliko tko plaća a drugi je kako osigurati efikasnu ponudu javnih dobara i usluga. Pitanje načina prikupljanja sredstva nije jednoznačno određeno jer svi porezi (osim jednog) vode tržišnim deformacijama (poreznom klinu) i ekonomskoj nepravdi pa je pitanje njihove raspodjele važno. Zato se prikupljaju iz mnogo izvora, svaki plaća malo da sve zajedno bude dovoljno (loša osobina hrvatskog sistema je prevelika ovisnost o PDV-u, drugi premalo a ne previše plaćaju).

Onako grubo i bez pažljvog računa izgleda vjerojatno da je porezno opterećenje kućanstava (građana) veće od poreznog opterećenja tvrtki (realnog sektora). Zato je netočna priča da neki ‘izdržavaju’ druge, svi ‘izdržavaju’ jer je to u prirodi stvari, proizvodnje i potražnje za javnim dobrima.

Efikasnost

Drugi je problem efikasnost proizvodnje javnih dobara i usluga. Tržište sili proizvođače na efikasnu proizvodnju privatnih roba (dobara i usluga) no prisila na efikasnu proizvodnju javnih dobara i usluga je drukčije prirode. Ona je nejasna jer se ne može izračunati proizvodnost i efikasnost.

Najproduktivnija je vojska koja miruje i samo vježba, kvalitetu nastave ili liječničkog pregleda je teško normirati ako se želi dobro obavljen posao. No pitanje osiguranja efikasnosti nema veze s primatom nekog oblika financiranja. Treba ponavljati da tržišna proizvodnja javnih dobara i usluga nije rješenje zbog njihove prirode da su tržišni neuspjeh.

Međuzavisnosti a ne uzročnosti

Sljedeće su međuzavisnosti. Podjele ekonomije na sektore pokazuje međuzavisnosti a ne uzročnosti. Obično se koriste podjele na manji broj sektora ali međusektorske tablice mogu imati stotinjak sektora (broj varira među zemljama). Prepoznati dva ‘velika’ sektora nije neuobičajeno (neki imaju sektor strojogradnje i potrošnje, neki roba i istraživanja i razvoja, turizam i ostalo itd.) no uvijek je u središtu međuzavosnost a ne hijerarhija.

Zbog međuzavisnosti posve je neprimjererno gledati tok od ‘realnog’ sektora javnom a ne vidjeti obrnuti smjer. Moguće je da je realni sektor neto primatelj, a ne davatelj. Rast javnog sektora je neizbježan i zbog održivosti profitabilnosti privatnog sektora

U slučaju javnog i realnog sektora, realni plaća poreze i doprinose ali prima usluge (zdravstvo za zdrave radnike, školstvo za obučene radnike, sudstvo za sigurnost ugovora itd.) čiju je cijenu vrlo teško ustanoviti. Zbog takvih međuzavisnosti posve je neprimjererno gledati tok od realnog javnom a ne vidjeti obrnuti smjer. Moguće je da je realni sektor neto primatelj a ne davatelj. Pažljivim bi se računom to moglo utvrditi, ali nije ustanovljeno pa ne znamo.

Rast javnog sektora

Napokon, tu su dugoročni aspekti. Ekonomije su suočene s dugoročne strukturnim promjenama u kojima učešće javnog sektora raste. Starenje stanovništva i pristrani tehnološki napredak samo su primjeri. U takvim okolnostima rast javnog sektora je neizbježan ne samo zbog demografskih promjena nego i zbog održivosti profitabilnosti privatnog sektora koji sve više mora koristiti dobra i usluge javnog (bolje obrazovani radnici, ulaganje u temeljna istraživanja itd). U takvim okolnostima vidjeti uzročne veze od ‘realnog’ prema ‘javnom’ sektoru jednostavno je krivo.

U četiri točke pokušali smo pokazati da je pogrešan pristup koji vidi ‘realni’ sektor (privatni, koji proizvodi za profite) kao onaj koji financira javni (koji je tržišni neuspjeh pa neminovno traži drugačiji tretman). Privatni (‘realni’) ne uzdržava javni.

Za kraj dvije povezane stvari.

Prva je poučak Nikole Pašića (barem meni je to tako predstavljeno). Kakva nam je država takvi su nam poduzetnici i, važnije, poslovni ljudi. Oni su odgojeni i stekli sva iskustva i vrijednosti u ovoj zemlji i od nje se ne razlikuju. Uz činovnike i političare glavni su uzrok visoke razine korupcije u kojoj sretno i na svoju korist aktivno sudjeluju. Ti su poduzetnici prilično dobro prilagođeni ovakvoj zemlji i u nekoj drugoj ne bi funkcionirali. Ne mogu tvrditi da su oni ‘dobri i pošteni’ a država ih ‘guli i dere’.

Drugo je okretanje pile. Ako realni sektor doživljava javni kao uzdržavani onda se može postaviti i pitanje da li realni (privatni) sektor ‘isporučuje’ svoj dio. Stopa rasta nije 4-5 posto nego se uz velike poklone iz bogate Evrope uspije dogurati do 3 posto. Pitanje je kako bi bilo bez te pomoći.

Oni će kriviti druge, skinite nam mlinski kamen onih koje uzdržavamo i poletjet ćemo. Zbog poučka Nikole Pašića to nije točno ali treba tu još nešto dodati. Nije stvar u uvjetima jer su Roglići, Tedeschiji, Drkovi, Grlić-Radmani, Rimci i mnogi slični, koje se prečesto ne izdvaja od drugih, nastali u postojećim okolnostima. Nije stvar u veličini javnog sektora. Kao penzioneru mi, poduzetnici  koji su odlično uklopljeni u Hrvatsku kakva jest, jednostavno ne daju ni pristojnu penziju ni dobro zdravstvo.