Kraj kohezijske politike kakvu poznajemo. Što Hrvatsku čeka nakon 2028. godine

• Naslovna ilustracija: Euro novčanice (Huhu Uet, GNU FDL)
• Sanja Terlević je stručnjakinja za javne politike, strategiju i razvoj, te vlasnica Polityst savjetovanja.

Od samih početaka europske integracije, europski proračun imao je snažnu redistributivnu i teritorijalnu funkciju. Nakon uspostave jedinstvenog tržišta i velikih proširenja na jug i istok Europe, kohezijska politika postala je ključni instrument smanjenja razvojnih razlika i političkog učvršćivanja integracije kroz ulaganja u infrastrukturu, regionalni razvoj i ekonomsku konvergenciju manje razvijenih država članica. No posljednjih godina mijenja se sama filozofija europskog proračuna. Nakon eurokrize naglasak se postupno pomicao prema reformama, fiskalnoj koordinaciji i gospodarskoj otpornosti, dok su pandemija i uspostava Mehanizma za oporavak i otpornost (RRF) prvi put snažnije povezale europsko financiranje s provedbom reformi i zajedničkim strateškim prioritetima. Rat u Ukrajini, energetska kriza i rastuće tehnološko natjecanje sa SAD-om i Kinom dodatno su ubrzali pomak prema modelu u kojem europski proračun sve više postaje instrument geopolitičke otpornosti, industrijske politike i strateške transformacije gospodarstva. Ta promjena danas oblikuje pregovore o novom višegodišnjem financijskom okviru EU nakon 2028. U središtu nove proračunske arhitekture nalaze se Nacionalni i regionalni partnerski planovi (NRPP), kroz koje bi države članice zajedno s Europskom komisijom definirale ključne reforme i investicijske prioritete za cijelo sedmogodišnje razdoblje. Dio sredstava više se ne bi isplaćivao prema dosadašnjem modelu nadoknade troškova, nego tek nakon ostvarivanja unaprijed dogovorenih ciljeva i reformskih prekretnica.

Model otvara i novo političko pitanje: treba li europski proračun prvenstveno služiti smanjenju teritorijalnih razlika ili postati fleksibilniji instrument konkurentnosti, strateške autonomije i upravljanja reformama. Dio država članica, osobito srednje i istočne Europe, nastoji očuvati stabilne nacionalne omotnice i snažnu teritorijalnu dimenziju kohezijske politike. Nasuprot tome, štedljive sjeverne države zagovaraju snažnije povezivanje financiranja s reformama i rezultatima, a Francuska i dio zapadnoeuropskih država žele ojačati ulogu europskog proračuna u industrijskoj politici, obrani i strateškoj autonomiji Europe. Iako konačni kompromis još nije oblikovan, rasprave pokazuju da je sve važnije koliko učinkovito države i regije mogu svoje razvojne strategije povezati sa širim europskim prioritetima, reformskim ciljevima i logikom strateške konkurentnosti. Otvara se i pitanje može li Europa provesti zelenu, digitalnu i geopolitičku transformaciju bez daljnjeg produbljivanja razvojnih razlika i geografije nezadovoljstva među europskim regijama.

Prema dosadašnjem sustavu kohezijske politike, EU unaprijed određuje financijske omotnice za države i regije, nakon čega nacionalne i regionalne administracije upravljaju programima i projektima, dok Europska komisija naknadno nadoknađuje prihvatljive troškove. U takvom modelu ključni izazov je apsorbiranje sredstava: priprema projekata, provedba natječaja i administrativna usklađenost s europskim pravilima. Dok tradicionalna kohezijska politika počiva na ideji da manje razvijene regije trebaju stabilnu i dugoročnu podršku kako bi postupno sustigle razvijenije dijelove Europe, nova proračunska arhitektura, inspirirana iskustvom RRF-a, mijenja smjer. Europska komisija sada zagovara model u kojem bi dio europskih sredstava bio izravno povezan s ostvarivanjem unaprijed definiranih reformskih i investicijskih ciljeva. Umjesto da fokus bude prvenstveno na provjeri troškova i proceduralnoj usklađenosti, naglasak se premješta na reformske prekretnice i strateške prioritete.

U Bruxellesu načelno postoji percepcija da je tradicionalna kohezijska politika često uspijevala proizvesti visoku apsorpciju sredstava, ali ne nužno i dubinske strukturne reforme ili dugoročnu modernizaciju institucija i gospodarstva. RRF je pritom stvorio važan institucionalni presedan. Po prvi put Europska komisija nije samo nadoknađivala troškove projekata, nego je kroz isplate povezane s reformskim prekretnicama dobila snažniji utjecaj na nacionalne razvojne politike. Europska komisija sada nastoji zadržati elemente tog modela i nakon isteka RRF-a. Dio država članica smatra da takav pristup može povećati učinkovitost ulaganja i potaknuti modernizaciju javne uprave, dok druge upozoravaju na rizik centralizacije i smanjenja autonomije država i regija u definiranju razvojnih prioriteta. Geopolitički pritisci dodatno jačaju argumente za fleksibilniji i centralnije strateški usmjeren europski proračun. Pregovori o novom višegodišnjem financijskom okviru zato se danas ne vode samo oko veličine proračuna, nego i oko političke kontrole nad njegovim upravljanjem. Rasprave u Vijeću trenutačno su usmjerene na nekoliko ključnih pitanja: koliko fleksibilan treba biti budući proračun, koliku autonomiju treba imati Europska komisija u preraspodjeli sredstava te koliko snažno financiranje treba povezati s reformskim uvjetima i strateškim prioritetima. Iako među državama članicama postoji širok konsenzus da europski proračun mora postati fleksibilniji i sposobniji odgovoriti na nove geopolitičke i sigurnosne izazove, istodobno postoji i snažan otpor prema modelu u kojem bi Europska komisija dobila preveliku diskrecijsku moć u određivanju prioriteta i upravljanju sredstvima. Većina država članica inzistira da nacionalne vlade i Vijeće zadrže ključnu političku kontrolu nad strateškim usmjeravanjem investicija.

Istodobno se mijenja i odnos između nacionalne i regionalne razine vlasti. U dosadašnjem sustavu regije i gradovi imali su izravnu ulogu u upravljanju fondovima kroz operativne programe i teritorijalne instrumente. U novom modelu ključni pregovori o reformama i investicijskim prioritetima koncentriraju se na odnos između nacionalnih vlada i Europske komisije kroz NRPP-ove. Time raste mogućnost centralizacije odlučivanja na nacionalnoj razini, osobito u državama s već tradicionalno snažnim centralnim administracijama. Raspravu dodatno komplicira i mogućnost budućeg proširenja EU prema Ukrajini i zapadnom Balkanu. Ulazak velikih i relativno siromašnijih država članica mogao bi dodatno povećati pritisak na kohezijsku politiku i otvoriti pitanje može li postojeći model redistribucije dugoročno ostati fiskalno i politički održiv.

Promjenu donosi i jače povezivanje europskog proračuna s novim prioritetima poput obrane, energetske sigurnosti, industrijske politike i tehnološke konkurentnosti. U praksi to znači da bi projekti lokalne infrastrukture, prometnog povezivanja ili regionalnih poduzetničkih zona mogli konkurirati za sredstva s prioritetima poput obrambene industrije, energetskih interkonekcija ili strateških tehnologija. Budućnost kohezijske politike stoga uvelike ovisi o mjestu koje će teritorijalni razvoj izboriti unutar šire strateške transformacije europskog proračuna.

Kako bi se razumjele moguće posljedice reforme europskog proračuna za regionalni razvoj, korisno je raspravu promatrati kroz dvije ključne dimenzije. Prva se odnosi na razinu autonomije koju države članice i regije zadržavaju u definiranju razvojnih prioriteta. Druga se tiče same prirode alokacije sredstava: ostaju li sredstva relativno stabilna i unaprijed predvidljiva ili postaju direktno povezana s ostvarivanjem reformskih ciljeva i strateških prioriteta. Kombinacija tih dviju dimenzija otvara četiri moguća scenarija razvoja kohezijske politike nakon 2028. godine. Nijedan od njih vjerojatno neće prevladati u potpuno čistom obliku, no zajedno pokazuju glavne političke napetosti koje oblikuju aktualne pregovore među državama članicama.

Regionalni razvojni scenariji nakon 2028. kroz dvije dimenzije: autonomija i predvidljivost (pripremila autorica).

Teritorijalno ukorijenjen model stabilnosti

Prvi scenarij predstavlja nastavak tradicionalne kohezijske politike. U njemu bi države članice i regije zadržale relativno visoku razinu autonomije u oblikovanju razvojnih strategija, dok bi financijske omotnice ostale stabilne i dugoročno predvidljive. NRPP-ovi bi prvenstveno služili kao koordinacijski okvir. Takav pristup najviše odgovara državama koje snažno ovise o kohezijskim fondovima i inzistiraju na predvidljivosti ulaganja poput Poljske, Rumunjske, Bugarske ili Hrvatske. Te države uglavnom prihvaćaju određenu razinu fleksibilnosti, ali istodobno upozoravaju da bi prevelika preraspodjela sredstava i snažnije centralizirano upravljanje mogli oslabiti teritorijalnu dimenziju kohezijske politike i dugoročno planiranje investicija.

Prednost ovog modela leži u stabilnosti. Regije mogu planirati višegodišnje infrastrukturne i razvojne projekte bez straha da će promjena političkih prioriteta ili reformskih ciklusa dovesti do naglog prekida financiranja. Sustav također omogućuje veće prilagođavanje ulaganja lokalnim razvojnim potrebama, od demografskih izazova do industrijske transformacije pojedinih regija. Njegov glavni nedostatak, međutim, jest relativno slab pritisak na institucionalne reforme i povećanje učinkovitosti javne uprave. Ako su sredstva unaprijed zajamčena, politički poticaji ostaju usmjereni na apsorpciju fondova, a manje na dubinsku transformaciju razvojnih modela i jačanje konkurentnosti gospodarstva.

Model konkurentnog regionalizma

Drugi scenarij predstavlja model u kojem države i regije zadržavaju znatan stupanj autonomije, ali je pristup sredstvima mnogo snažnije povezan s ostvarivanjem konkretnih rezultata i reformskih ciljeva. Plaćanje po postignutim prekretnicama uvelo bi snažniju dinamiku natjecanja među regijama. Regije koje uspiju razviti učinkovitije institucije, kvalitetnije razvojne strategije i inovativnije projekte mogle bi brže ostvarivati ciljeve i time brže otključavati sredstva. Sustav koji nagrađuje rezultate potencijalno povećava ukupnu konkurentnost i učinkovitost ulaganja. Elementi ovakvog pristupa posebno su privlačni dijelu sjevernih i štedljivih država članica poput Nizozemske, Danske i dijelom Švedske, koje zagovaraju snažnije povezivanje europskog financiranja s reformama, institucionalnom učinkovitošću i mjerljivim rezultatima. Za neto uplatiteljice takav model služi i kao mehanizam političke legitimacije europskog proračuna prema domaćim biračima jer smanjuje percepciju redistribucije bez jasnog strateškog učinka. No ovdje se pojavljuje i glavni rizik ovog scenarija. Regije s razvijenijim administrativnim kapacitetima, snažnijim gospodarstvima i kvalitetnijim institucijama u takvom bi sustavu mogle dodatno ojačati svoju poziciju. Slabije razvijene regije riskirale bi ulazak u začarani krug sporijeg razvoja i slabije sposobnosti ostvarivanja ciljeva potrebnih za pristup sredstvima. Kohezijska politika u tom bi slučaju postupno prestajala biti dominantno redistributivni instrument i više bi nalikovala mehanizmu poticanja konkurentnosti i institucionalne učinkovitosti.

Model kohezije vođene prioritetima

Treći scenarij zadržava relativno stabilne financijske omotnice, ali mnogo snažnije usmjerava sredstva prema unaprijed definiranim europskim strateškim ciljevima. Regije bi i dalje imale pristup značajnim sredstvima, no ulaganja bi morala biti usklađena s prioritetima poput dekarbonizacije, obrambene industrije, energetske sigurnosti, umjetne inteligencije ili razvoja kritičnih tehnologija. U aktualnim raspravama snažniji fokus na stratešku autonomiju, industrijsku politiku i geopolitičku otpornost podupiru prije svega Francuska, Belgija i dio zapadnoeuropskih država, koje smatraju da europski proračun mora igrati aktivniju ulogu u globalnom natjecanju sa SAD-om i Kinom. Prednost ovog pristupa je veća strateška koordinacija europskih investicija. Europska unija dobiva snažniji instrument za usmjeravanje resursa prema zajedničkim prioritetima u vrijeme rastućih sigurnosnih, tehnoloških i klimatskih pritisaka. No cijena takvog modela mogla bi biti smanjena fleksibilnost na teritorijalnoj razini. Regije čiji se razvojni izazovi ne uklapaju u dominantne europske prioritete mogle bi imati manji prostor za oblikovanje vlastitih razvojnih strategija. Postoji i rizik da politike povezane s konkurentnošću, obranom ili industrijom postupno potisnu tradicionalne ciljeve teritorijalne konvergencije.

Model uvjetovane strateške konvergencije

Četvrti scenarij predstavlja najdalji pomak prema logici razvijenoj kroz RRF. U njemu bi sredstva bila snažno povezana s provedbom strukturnih reformi, dok bi strateški smjer razvoja bio definiran kroz pregovore između nacionalnih vlada i Europske komisije. NRPP-ovi bi u tom slučaju funkcionirali kao svojevrsni ugovori između država članica i europskih institucija. Isplate sredstava bile bi uvjetovane ne samo provedbom pojedinih projekata, nego i napretkom u širim reformskim procesima koji mogu obuhvaćati javnu upravu, pravosuđe, tržište rada, energetsku tranziciju ili industrijsku politiku.

Ovakav pristup Europska komisija vidi kao način jačanja sposobnosti Unije da kroz financijske instrumente aktivnije usmjerava reformske procese i strateške transformacije država članica. Sustav koji snažnije povezuje financiranje s reformama potencijalno može povećati učinkovitost ulaganja, modernizaciju institucija i bolju koordiniranost politika unutar zajedničkog tržišta Unije. Istodobno, međutim, upravo ovaj scenarij izaziva najveću zabrinutost dijela država članica. Ako pristup sredstvima ovisi o procjeni reformskog napretka, regionalne investicije mogu postati dio šireg političkog odnosa između nacionalnih vlada i europskih institucija. Time raste politička i diskrecijska moć Europske komisije u oblikovanju nacionalnih politika, što dio država doživljava kao rizik prevelike centralizacije europskog upravljanja.

Implikacije za Hrvatsku i regionalno upravljanje (Ministarstvo za regionalni razvoj, CC0 1.0)

Iako su ova četiri scenarija analitički odvojena, trenutačna dinamika pregovora sugerira da je najizgledniji kompromis hibrid između modela kohezije vođene prioritetima i modela uvjetovane strateške konvergencije. Europska komisija želi zadržati model RRF-a, dok države korisnice kohezijskih fondova pokušavaju očuvati stabilne nacionalne omotnice i teritorijalnu dimenziju politike. Za Hrvatsku, gdje su posljednjih godina europski fondovi činili više od 70 posto ukupnih javnih investicija, promjena modela financiranja izravno utječe i na razvojni model zemlje i na fiskalni kapacitet države.

U sustavu u kojem su isplate snažnije povezane s ostvarivanjem reformskih ciljeva i prekretnica, kašnjenje reformi može značiti i kašnjenje europskih sredstava, a u određenim slučajevima čak i njihov djelomični gubitak. Projekti planirani uz europsko sufinanciranje tada bi se morali financirati iz državnog proračuna ili bi bili odgođeni, što bi smanjilo fiskalni prostor za druge razvojne prioritete. Nova arhitektura povećava oportunitetne troškove institucionalne neučinkovitosti: sporija provedba reformi ne bi samo usporila apsorpciju fondova, već bi potencijalno rezultirala i slabijim ukupnim razvojnim kapacitetom države. Istodobno, novi bi model mogao promijeniti unutarnju ravnotežu između nacionalne i regionalne razine upravljanja. Ako NRPP-ovi postanu glavni instrument upravljanja europskim fondovima, Ministarstvo financija i središnja državna administracija mogli bi dobiti još snažniju koordinacijsku i stratešku ulogu nego u postojećem sustavu operativnih programa. Takav razvoj mogao bi dodatno centralizirati proces odlučivanja, osobito u državama poput Hrvatske koje već imaju relativno centraliziran model teritorijalnog upravljanja. Upravo zato Europski parlament, Europski odbor regija te federalno organizirane države poput Njemačke, Belgije i Austrije inzistiraju na očuvanju višerazinskog upravljanja i uključenosti regionalnih vlasti u oblikovanje razvojnih prioriteta.

Pitanje teritorijalne dimenzije posebno je važno za Hrvatsku zbog velikih razvojnih razlika između pojedinih dijelova zemlje. Sustav temeljen na plaćanju po rezultatima prirodno stvara kumulativne prednosti za administrativno snažnije regije. Regije s većim kapacitetom strateškog planiranja i kvalitetnijim institucijama lakše ostvaruju reformske ciljeve, brže otključavaju sredstva i dodatno jačaju vlastite razvojne kapacitete. Veći urbani centri i administrativno snažnije sredine stoga bi mogli imati prednost u privlačenju projekata povezanih s digitalnom tranzicijom, energetikom ili tehnološkim razvojem.

Nasuprot tome, slabije razvijene regije koje se više oslanjaju na klasične infrastrukturne i redistributivne mehanizme kohezijske politike mogle bi se suočiti s većim izazovima, zbog čega pitanje lokalnog sudjelovanja postaje ključno za uspješnost nove arhitekture upravljanja. Iskustva razvojnih politika u Europi pokazuju da centralno koordinirani modeli mogu funkcionirati samo ako postoji snažan osjećaj lokalnog vlasništva nad razvojnim procesima. Politike koje se percipiraju kao isključivo odozgo nametnute često nailaze na slabiju provedbu, manju društvenu podršku i nižu razinu povjerenja u institucije.

Načelo partnerstva već je ugrađeno u europski regulatorni okvir kroz Uredbu o europskom kodeksu ponašanja za partnerstvo iz 2014., koja obvezuje države članice da u pripremu razvojnih planova uključe relevantne dionike. No nova proračunska arhitektura zahtijeva više od formalnog savjetovanja. Razlika je između participacije „na vrhu”, u kojoj država konzultira regionalne vlasti, i participacije „u dubini”, u kojoj same regije i gradovi aktivno uključuju poduzetnike, sveučilišta, sindikate i organizacije civilnog društva u oblikovanje razvojnih prioriteta. Takav proces zahtijeva vrijeme i institucionalnu pripremu, a vremenski okvir je relativno kratak. Prema trenutačnim planovima, nacrt NRPP-a trebao bi biti dostavljen Europskoj komisiji do lipnja 2027., a konačna verzija treba biti usvojena početkom 2028. godine.

Geografija nezadovoljstva i teritorijalna legitimnost. Gospodarski gubutnici globalizacije koncentrirani su u određenim regijama. (Pelle De Brabander, CC BY 2.0)

U pozadini rasprava o reformi europskog proračuna nalazi se i šire političko pitanje teritorijalne legitimnosti europske transformacije. Posljednjih godina često se govori o tzv. geografiji nezadovoljstva (geography of discontent), obrascu u kojem se gospodarski gubici globalizacije, deindustrijalizacije, tehnoloških promjena i demografskog pada koncentriraju u određenim regijama koje postupno zaostaju u razvoju i gube osjećaj dugoročne perspektive. U mnogim europskim državama takve su regije postale prostor nepovjerenja prema institucijama, političkog nezadovoljstva i otpora ekonomskim i društvenim transformacijama. Sve više istraživanja pritom pokazuje da problem nije samo niža razina razvoja, nego dugotrajna razvojna stagnacija. U regionalnim analizama Europske komisije i OECD-a često se navodi i koncept razvojne zamke (development trap) kojim se opisuju regije koje duže vrijeme zaostaju u produktivnosti, zapošljavanju i gospodarskoj dinamici te postupno gube sposobnost sustizanja razvijenijih dijelova Europe. Takve regije ne zaostaju samo po razini BDP-a, nego ulaze u dugotrajni ciklus slabog rasta, demografskog pada, odlaska stanovništva i institucionalnog slabljenja. Indeks razvojne zamke kombinira više dimenzija dugoročnog zaostajanja: stagnaciju produktivnosti, slabu zaposlenost, nizak gospodarski rast i dugotrajnu nemogućnost približavanja europskom prosjeku. Posebno je važna vremenska dimenzija. Istraživanja pokazuju da političko nezadovoljstvo nije jednako izraženo u svim slabije razvijenim regijama, nego je najjače upravo ondje gdje razvojna stagnacija traje godinama ili desetljećima. Što je regija dulje ‘zarobljena’ u razvojnoj zamci, to raste nepovjerenje prema institucijama i podrška antisistemskim i euroskeptičnim političkim opcijama.

Hrvatska se uklapa u dio tih obrazaca. U analizama razvojnih zamki, dijelovi Slavonije i Panonske Hrvatske svrstavaju se među europske regije s najizraženijim rizikom dugotrajne stagnacije. Kombinacija depopulacije, iseljavanja mladih, slabe produktivnosti, niže razine inovacijskih kapaciteta i dugotrajnog oslanjanja na relativno usku gospodarsku strukturu povećava rizik ulaska u trajni ciklus razvojnog zaostajanja. Takve su regije najovisnije o klasičnoj redistributivnoj logici kohezijske politike i stabilnim investicijskim tokovima usmjerenima prema teritorijalnoj konvergenciji.

Ako se razvojna zamka zapostavljenih regija dodatno produbi smanjenjem kohezijske politike, smanjuje se i vjerojatnost da će građani podržati europske integracije i vrijednosti (Europska komisija).

Tradicionalna kohezijska politika desetljećima je djelovala kao instrument političke stabilizacije europske integracije. Stabilni investicijski tokovi prema manje razvijenim regijama pomagali su održavanju percepcije da europska integracija proizvodi teritorijalno široko raspoređene koristi i da gospodarska transformacija nije rezervirana samo za najrazvijenije dijelove Europe. Međutim, ako europski proračun sve snažnije prioritizira sektore povezane s tehnološkom konkurentnošću, obranom, energetikom ili naprednim industrijama, postoji mogućnost da se razvojne koristi koncentriraju u regijama koje već imaju jače institucije, razvijeniju industrijsku bazu i veće inovacijske kapacitete. To otvara pitanje može li Europa dugoročno održati političku i društvenu koheziju ako koristi novih transformacija ostanu izrazito neravnomjerno raspoređene između teritorija. Politike usmjerene prvenstveno na maksimiziranje ukupne konkurentnosti ne stvaraju nužno osjećaj lokalnog sudjelovanja i vlasništva nad promjenama koje pokušavaju provesti. Ako se strateški prioriteti percipiraju kao prostorno slijepi ili nametnuti odozgo, postoji rizik daljnjeg jačanja regionalnih frustracija i slabljenja povjerenja u europske i nacionalne institucije. Pitanje teritorijalne dimenzije stoga nosi implikacije za političku otpornost samog europskog projekta. Dugoročna održivost zelene tranzicije, digitalne transformacije ili nove industrijske politike vjerojatno neće ovisiti samo o brzini mobilizacije kapitala i tehnološkoj konkurentnosti, nego i o sposobnosti europskih institucija da osiguraju osjećaj uključivanja, pravednosti i razvojne perspektive u različitim dijelovima Europe.