Pravosuđe i Ustavni sud: Postojano klizanje prema trenutnoj demokraciji

Što je to "trenutna demokracija", zašto je ona samo privid demokracije i zašto nas Plenković gura u nju, objašnjava Matija Miloš. Od Općinskog suda u Zadru pa do Vrhovnog i Ustavnog suda svjedočimo problemu koji je puno dublji od nedorečenosti zakona.

• Naslovna fotografija: Saborska rasprava o izvjescima predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske o stanju sudbene vlasti za 2022., 2023. i 2024. godinu. . (Patrik Macek / PIXSELL)

• Autor je docent na Katedri za ustavno pravo Pravnog fakulteta u Rijeci.

Kada je premijer Plenković nedavno komentirao još neprovedeni izbor troje sutkinja i sudaca Ustavnog suda, kojima bi to tijelo dosegnulo svoj puni sastav, odlučio je izreći posebnu ocjenu o jednom donedavnom sucu, dr. sc. Goranu Selancu. Plenković je naveo kako se radi o osobi koja bi argumentirala sve suprotno tvrdnjama Hrvatske demokratske zajednice. Ističući kako on samo opisuje o kome se radi i „tko koga bira“, Plenković tvrdi da nema ništa protiv konkretne osobe. Ostavio je otvorenim puno važnije pitanje, a to je ima li nešto protiv argumentiranog odlučivanja koje se ne odvija po stranačkom diktatu. No takvo pitanje sasvim je izlišno, jer razvidno je kako ovdje Plenković zaista ne mrzi grešnika, već tek njegov „grijeh“. Problem je u tome što je taj „grijeh“ nosivi zid Ustavnog suda, pravosuđa i ustavne vladavine uopće. Ideja da vlast mora argumentirati svoje postupke i braniti ih pred neovisnim tijelima vezana je za suvremeno shvaćanje vladavine prava kao što je vlaga vezana za vodu. Poricati jedno stoga nužno traži bitnu promjenu u onom drugom. Vladavina prava bez argumentiranog odlučivanja gubi nešto bitno, a vlast dobiva nešto što ne bi smjela imati. Dobiva moć probijanja prepreka svojoj proizvoljnosti. Dobiva i prostor stvoriti ono što se u literaturi naziva „trenutnom demokracijom“, odlučivanjem koje, iako izgleda demokratski, ne pušta niti prostor niti vrijeme za argumentiranu raspravu. U takvom je scenariju bilo samo ono što se krunjenoj glavi snilo.

U svjetlu ove averzije prema argumentiranom odlučivanju koje barem odgađa nužnosti politički pogodnog treba čitati i najnovije pravosudne kontroverze, onu o Vrhovnom sudu i onu o zadarskom sudu.

• Politička koprena

U svojoj je važnoj knjizi, Courts: A Comparative and Political Analysis, Martin Shapiro opisao sudove kao tijela koja su se razvila iz modela trijade, odnosno trojstva. Dvije sukobljene strane obraćaju se trećoj, a nekada je to bio vrač ili mudri starješina, i njoj povjeravaju rješavanje svojeg spora. Treća je strana morala imati određeni ugled kako bi se smatralo da je distancirana od spora toliko da uživa autoritet potreban da bi ga mogla nepristrano i neovisno riješiti. Danas tu ulogu imaju sudovi, a njihova se nepristranost i neovisnost osiguravaju pravnim mehanizmima. Sudovi potpadaju u pravosuđe kao zasebnu granu vlasti, sutkinje i suci zaštićeni su jamstvima stabilnosti svojeg položaja i u svojem su djelovanju izolirani od političkih centara moći.

Prema hrvatskom Ustavu, sudbena je vlast povjerena sucima. Dakle, odlučivanje o sporovima u primjeni zakona nije prepušteno neposredno sudovima kao organizacijama. Ključni su pojedinci od kojih se očekuje da svojom stručnošću i kritičkim rezoniranjem neovisno i nepristrano presuđuju. Pojednostavljeno rečeno, sutkinje i suci moraju odlučivati sporove bez ikakvog pritiska izvana, bilo da se radi o pritisku drugih sudaca, političara, manje ili više moćnih pojedinaca ili skupina, medija ili opće javnosti. Oni ujedno moraju svoje odluke donositi u skladu s Ustavom, zakonima i drugim važećim izvorima prava, ne sukladno osobnim sklonostima ili proizvoljno osmišljenim tumačenjima. Ovako postavljena pravosudna vlast, usmjerena upravo na pojedinca čiji je um suveren nad određenim predmetom, treba poslužiti ostvarenju vladavine prava.

Ipak, sudovi nisu nebitni za posao koji u njihovom sklopu obavljaju sutkinje i suci. Oni, baš kao i cijeli pravosudni sustav, služe tome da se osiguraju materijalni, organizacijski i drugi uvjeti kako bi sutkinje i suci mogli suditi. Oni, nadalje, trebaju biti brana bilo kakvim pritiscima koji bi mogli oduzeti sucima uvjete da budu neovisni i nepristrani. Konačno, oni organiziraju sustav odlučivanja sporova kao hijerarhiju, u kojoj je relativno jasno koja je instanca za što nadležna i koja što kontrolira. Ta hijerarhija predstavlja sudbenu vlast prema njezinoj okolini.

U tome se javlja pojam „sudska uprava“. Ona ne obuhvaća odlučivanje o pojedinačnim slučajevima. Ona, primjerice, uključuje praćenje stručnog usavršavanja sutkinja i sudaca, raspolaganje financijskim i drugim materijalnim resursima suda te odlučivanje o pritužbama stranaka na rad suda, koje nema veze s odlučivanjem konkretnih predmeta. Ona ujedno obuhvaća raspodjelu posla na sudu. Te poslove za svaki sud obavlja njegov predsjednik, a predsjednika suda imenuje Državno sudbeno vijeće, na mandat od četiri godine. Važno je podcrtati da tako imenovana sutkinja ili sudac ne prestaje biti sudac. Štoviše, u manjim će sudovima nastaviti obavljati svoje redovne sudačke poslove. Međutim, ta osoba ujedno ne postaje niti nadređena sutkinjama i sucima u njihovom obavljanju sudačke funkcije, odnosno u odlučivanju o konkretnim predmetima. To bi bilo protuustavno, jer bi moralo značiti da sudbenu vlast više ne nose pojedinačne sutkinje i suci, već predsjednici sudova. Sudska uprava prenosi se na određenu osobu jer je to nužno kako bi se osigurala optimalna organizacija rada suda, ali ona uvijek mora biti u službi što kvalitetnijem obavljanju sudbenog posla, ne njegovom potiranju.

• Zadarski slučaj

S obzirom na to da sudska uprava, koju u Hrvatskoj uređuje prvenstveno Zakon o sudovima, može imati utjecaja na način na koji se odvija sudbena funkcija, važno je da ne bude predmetom zloupotrebe. Udruga hrvatskih sudaca upozorila je nedavno na zadarski plan preraspodjele velikog broja sudaca tog suda na nove dužnosti. Njega je, u skladu sa svojim ovlastima, usvojila predsjednica Općinskog suda u Zadru, a sporan je stoga što je obuhvaćao opsežne izmjene, kojima je zahvaćen izrazito velik broj sporova u tijeku pred tim sudom. Zbog takvog prerazmještaja sutkinja i sudaca unutar tog suda, postavlja se pitanje hoće li se sudbena funkcija, ustavno povjerena upravo njima, moći vršiti na način da se osigura pravičan postupak, posebno suđenje u razumnom roku. Nadalje, kao što je Udruga hrvatskih sudaca naglasila u svojem priopćenju, takve izmjene strankama nameću dodatne troškove i prijete daljnjim srozavanjem već narušenog ugleda sudske vlasti u javnosti. Vršiteljica dužnosti predsjednice Vrhovnog suda, sutkinja Gordana Jalšovečki, nedavno je uputila i inspekciju kako bi utvrdila okolnosti ovog slučaja.

Je li zadarski primjer ustavnopravno problematičan ovisi poglavito o opsegu izmjena koje je predsjednica Općinskog suda u Zadru izvršila, kao i o njihovoj naravi. Iako veći razmještaji ne moraju biti sporni ako sutkinje i suci u bitnome ostaju u okvirima vrsta predmeta koje su inače rješavali i ako promjene nisu takve da bitno remete rad na postupcima u tijeku, svaki razmještaj koji prekoračuje te granice potencijalno je opasan. On može sudbenu strukturu okrenuti protiv nje same, onemogućiti neovisnost sudova te u bitnome ograničiti pravo na pravičan postupak.

Problem je ovakvog slučaja višestruk. Osim što može doći u pitanje rješavanje konkretnih predmeta, preustroj jednog suda vođen ičime osim kvalitetnijim vršenjem sudske funkcije dovodi u pitanje neovisnost sudova. Oba ova učinka narušavaju održivost modela trijade na kojoj sudstvo počiva. Umjesto da bude učinkovito tijelo samostalnog i nepristranog rasuđivanja, u djelovanje sudstva upliću se razlozi koji s kvalitetnim obavljanjem sudske funkcije nemaju pretjerane veze. Već narušeno povjerenje u pravosuđe time dobiva još jedan, zaista nepotreban udarac.

• Vrhovni sud

Zadarskom je slučaju srodna i trakavica povezana s izborom čelne osobe Vrhovnog suda. Riječ je o vodećoj osobi najvišeg suda u državi i središnjem tijelu sudske uprave. Iako i bez imenovanja te osobe sudovi mogu nastaviti obavljati svoj posao, jer se u konačnici sudska vlast povjerava sutkinjama i sucima pojedincima, činjenica da se odgađa izbor jedne ključne funkcije u državnom aparatu, pa da se naknadno i tezgari njome „u paketu“ s Ustavnim sudom, pokazuje zabrinjavajuću trivijalizaciju uloge pravosuđa. Poput plesa tisuću vela, politička klasa se razmeće pravosuđem kao kulisom za međusobne obračune, zanemarujući kako važnost nepristranog, samostalnog i neovisnog odlučivanja o tumačenju zakona i prava uopće, tako i vlastitu dužnost argumentiranog i odgovornog vršenja vlasti.

Izbor čelne osobe Vrhovnog suda relativno je nedavno ponuđen kao dio promotivnog paketa u kojem je vladajuća koalicija nudila i dogovor o izboru troje preostalih sutkinja i sudaca Ustavnog suda. Vezivanje tih dvaju izbora ne može se opravdati citiranjem potreba političkog trenutka, naglašavajući da Ustav ne zabranjuje izrijekom takvu trgovinu. Ustav nalaže odvojene postupke za „popunjavanje“ Ustavnog suda te za izbor čelne osobe Vrhovnog suda, a za Ustavni sud posebno nalaže da o svakoj izabranoj osobi treba postići argumentirani dogovor. Ako su mjesta predmet trgovine, osnova dogovora više nisu kvalifikacije kandidata, već stranačka računica.

Tri mjesta na Ustavnom sudu hoće se popuniti jedinstvom političke volje, koje u ime brojnosti saborskih zastupnika tumači Ustavni sud kao dodatni dom Hrvatskog sabora. „Kako gore, tako dolje“, stoji na Smaragdnoj ploči koja bilježi principe hermetičke filozofije, i dobro opisuje filozofiju vladajućih. Ustavni bi sud u tom shvaćanju trebao biti mikrokozmički prikaz srca onih iz saborske većine.

• Posljedice transformacije

Nemali je problem što Ustavni sud za svrhe tumačenja Ustava vrši ulogu blisku već istaknutoj logici trijade. Na njemu je da tumači Ustav što neovisnije o političkim preferencijama. Dok je u razvijenim ustavnim demokracijama, poput one njemačke, sasvim normalno da vladajuća većina može predložiti više kandidata od oporbe, ta se ovlast kandidiranja ne pretače i u ovlast nekritičkog izbora. Drugim riječima, iako većina predlaže i većinu kandidata, o svakome od njih treba postići dogovor koji se temelji na njegovim odnosno njezinim kvalifikacijama. Takve rasprave u pravilu nikada ne prate izbore hrvatskih ustavnih sudaca. Kriterije treba zadovoljiti samo formalno, a iz saborskih se rasprava ne bi dalo zaključiti da zastupnice i zastupnici razmišljaju o različitim profilima pravnih stručnjaka, da promišljaju koliko bi trebali biti zastupljeni odvjetnici, suci, sveučilišni nastavnici, koliko ima pravnika koji se bave upravnim, kaznenim ili pak trgovačkim pravom i što bi to značilo za tumačenje Ustava. Umjesto toga, nastoji se providjeti hoće li suci vjerno i lojalno predstavljati izabrane predstavnike. U tom kratkom spoju koji isključuje važnost argumentacije ponovno se nastoji razvodniti, ako ne i otkloniti ideju da nad nama ne vladaju ljudi, već zakoni.

Odbacivanje važnosti argumentiranog odlučivanja treba shvatiti ozbiljno. U našem je kontekstu olako odmahnuti rukom i utvrditi da je ovo tek jedna epizoda tekuće sage. Problem je, međutim, u tome kamo ta saga teče. Ustav u suvremenom smislu, u kojem ga baštini i Hrvatska, znači da se vladanje u bitnome mora svesti na čitanje i pisanje, jer naš je Ustav tekst koji je bez tih aktivnosti nemoguće oživotvoriti. Ako aktivnosti čitanja i pisanja više ne ostavljaju prostora pojedincu da uđe u dijalog sam sa sobom i da iznjedri argumentirane odluke, a posebno ako su ti pojedinci suci i ustavni suci, prostor proizvoljnog djelovanja vlasti dodatno će ojačati. Takva trenutačna demokracija dugoročno prestaje i nalikovati na demokraciju, a tada će se tekuća saga potencijalno izgubiti u moru krajnje nepredvidljivosti. Iako vladavina prava nikada nije savršena niti su tijela koja je ostvaruju bez problema, bitna je vrijednost i pravosuđa i Ustavnog suda što mogu poslužiti kao prostori propitivanja, pa i otklanjanja takvih ishoda.

Važno je istaknuti da ovo nije pitanje pravnog okvira. Možemo, naravno, tvrditi da je, posebno kod Ustavnog suda, stvar u loše dizajniranom postupku izbora ustavnih sudaca koji omogućuje politički inat. Problem je, međutim, puno dublji. Sugerirati reforme u tom ambijentu uz naznaku da „građani“ trebaju izvršiti pritisak nije samo nerealno, već je odraz dokonog mišljenja. Problem jest upravo u tome što se građani razumiju kao prikaze podložne političkoj kreaciji i manipulaciji, bez stvarnog postojanja izvan uma i riječi onoga tko ih predstavlja. Upravo stoga vizije odlučnih aktera o važnosti svojeg glasa mogu narasti preko svake mjere. Ustavne sutkinje i suci mogu neodgovorno pristupati svojoj funkciji, saborski zastupnici od njihovog izbora mogu činiti zabavni program tragičnog tipa, a čelno mjesto Vrhovnog suda može se tretirati kao žeton u široj igri. Riječ je o političkoj viziji koja sve poravnava. Ako se može dogoditi da i plan raspodjele poslova u jednom sudu postane potencijalno političko pitanje, iluzorno je očekivati da će nas institucionalni preustroj zaštititi. On može biti dio rješenja, ali suštinsko rješenje mora biti u ponovnom promišljanju načina na koji vidimo i zamišljamo politiku. Igrati se postupcima i institucionalnim strukturama dok se tome ne pristupi realno je kao i preskakanje oceana na mah. Nećemo se utopiti, ali za očekivati je da će nas val vratiti na početak. Inzistirati na razumu u politici koja se gradi oko njegovog odsustva neće premostiti silinu tog vala.